儲備擋削資｜社福機構儲備十年增 220%　放寬回撥　九機構一年多逾 6500 萬「落袋」

財赤之下，政府處處討回儲備，卻准許社福界儲起更多，到底是怎樣的一回事？
勞工及福利局早前宣布，削減社福界一筆過撥款，至 2027/28 年度，大型機構削減 7%、中小型機構削減 3%，容許機構保留多出 25% 上限的儲備五至六年。《集誌社》向社會福利署查詢，並審視 173 間機構提交的 2023/24 周年財務報告，發現過去十年累積整筆撥款儲備持續上升。政府去年已容許大機構儲起儲備，九間大機構已儲起約 6,585 萬元；不過同時有逾 40 間機構出現整筆撥款虧損。
社福界立法會議員狄志遠指，現時削減是「入肉入骨」，機構只能減人手應對，影響服務質量；又認為以現時削減幅度，儲備很快便會用完。社會工作者總工會會長張志偉批評，政府「一刀切」節流是懶惰做法，無審視社會需要；不過對於儲備，他指以往政府容許儲起儲備後，機構曾出現「水浸」，認為機構理財較為保守，歷史或會重演。

大機構削 7%、中小機構削 3%

財政預算案宣布加大「資源效率優化計劃」的力度，勞工及福利局局長孫玉菡早前宣布，58 間撥款多於 5,000 萬元的大機構，由 2025/26 年度起，每年度減 2%、3% 及 2% 撥款，累計減 7%；121 間撥款少於 5,000 萬元的中小型機構，則由 2026/27 年度開始減 1%、翌年減 2%，累計減 3%。
此外，現時各機構最多可保留的整筆撥款儲備上限，為受資助活動開支的 25%，其餘皆要回撥政府，孫玉菡宣布「鬆綁」，容許大機構和小機構分別保留多於上限的儲備六年及五年。

政府於 2023/24 年度，向社福機構撥款共 241 億。孫玉菡曾指，各機構除了整筆撥款儲備共 40 億，也有額外近 40 億公積金及寄存帳戶儲備，後者並非全部可用，但政府亦願拆牆鬆綁，合共應有 50、60 億元可用。

集誌社檔案｜2007 年 55 %機構儲起超過 25% 儲備
整筆撥款制度於 2001 年實施，改變以往「實報實銷」的制度，由社署每年向機構發放一筆過撥款，讓機構自行調配資源，支付員工開支及其他營運開支。今次預算案不是政府首次削減社福界撥款，2000 年初，政府因財政壓力而推出「資源增值計劃」及節約措施，當中社署 2000/01 至 2004/05 年度，永久削減機構經常撥款 9.3%（據 2008 年整筆撥款制度檢討報告，近半機構節省少於 9.3%，實際累積減省 6.5%）。
為助機構適應新津助制度，及履行對「定影員工」（即 2000 4 月 1 日在非政府機構受資助服務單位擔任認可人手編制職位的員工）的承諾，政府於 2001/02 至 2006/07 年度，向機構發放過渡期補貼及一次過撥款，並容許機構於 2004/05 至 2006/07 年度的三年期間，可儲起超過 25% 上限的儲備。
另設「寄存帳戶」、公積金儲備
最終截至 2007 年 3 月，受資助的 164 間機構中，有 91 間、即 55.5% 均儲起超過 25% 儲備，當中 43 間更是超過 40%。該些整筆撥款累積儲備，全數可存放於獨立的「寄存帳戶」（Holding account），用作《津貼及服務協議》規定服務和相關活動、或履行對定影員工的合約承諾，因此往後不少機構同時保留整筆撥款儲備及寄存帳戶儲備。
除上述兩種儲備，機構亦有公積金儲備，乃以政府公積金撥款支付員工公積金後的餘款。公積金儲備不設 25% 上限，但只能用作公積金供款。
2017年，審計署就社署對整筆撥款的管理發表報告，就財務監察方面，發現各機構 2015/16 年度保留共 47 億元儲備，較 2011/12 年度 34 億元增加 38%；同時有 31 間機構錄得整筆撥款營運虧損，14 間連續三年虧損，8 間已耗盡整筆撥款儲備，要從非《協議》來源補貼。審計署當時建議社署監察機構儲備結餘，有需要時提醒機構善用儲備，及不斷檢視虧損機構營運情況，確保機構順利提供服務。
整筆撥款制度推行超過 24 年，政府只曾在 2008 年及 2017 年進行檢討（第二次檢討的報告於 2021 年發表）。

十年儲備升 220.6%
到底機構的儲備有多少？過去十年變化如何？《集誌社》向社會福利署查詢，獲回覆 2023/24 年度，各機構累積整筆撥款儲備為 43.6 億，公積金及寄存帳戶儲備則分別為 22.2 億及 15.9 億。
十年間，累積整筆撥款儲備由 2014/15 年度的 13.6 億上升 220.6% 至 43.6 億，公積金儲備亦由 8.7 億上升 155.2% 至 22.2 億；至於「只出不進」的寄存帳戶儲備，則由 18.3 億下跌了 13.1% 至 15.9 億。

勞福局去年公布大機構要減撥款，小機構可獲豁免、不受影響後，已容許 58 間大機構儲起儲備三年，毋須回撥。《集誌社》翻查 173 間機構呈交的周年財務報告（當中亞洲婦女協進會有限公司所呈報告不完整，故只計算其餘 172 間機構資料），2023/24 年度共有九間大機構儲備超出上限共 6,585 萬元，因毋須回撥而可儲起，包括香港青年協會、鄰舍輔導會、保良局、香港心理衞生會、香港青少年服務處、香港佛教聯合會、香港傷健協會、香港扶幼會、雅麗氏何妙齡那打素慈善基金會。

其中香港青年協會儲備佔開支比例最高，有 30.5%，可多儲約 1,702 萬，鄰舍輔導會和保良局儲備佔開支 27.4% 和 26.2%，分別可儲起 1,565 萬和 1,492 萬。

至於其餘 115 間中小型機構，亦有 28 間儲備超過 25%，須退還政府合共 1,874 萬，當中長沙灣街坊福利會林譚燕華幼兒中心儲備佔開支比例最高，有 205.3%，要回撥約 158 萬。

現時有 117 間機構仍保留寄存帳戶儲備，若連同寄存帳戶儲備一併計算，則 172 間機構中，有 82 間（47.7%）的累積儲備均超出營運開支的 25%，當中有 23 間超出 40%。總儲備最多是保良局、東華三院、明愛，分別有逾 4.46 億、4.25 億及 4.11 億。

單計算整筆撥款儲備，172 間機構，平均儲備佔開支 22.3%。若連同寄存帳戶儲備計算，則平均儲備佔開支 28.3%。

機構規模懸殊，累積儲備和財政狀況亦兩極化。單計累積整筆撥款，儲備最多的十間機構，依次為東華三院、保良局、香港明愛、鄰舍輔導會、香港耀能協會、香港聖公會福利協會有限公司、匡智會、基督教家庭服務中心、救世軍、仁濟醫院。當中東華三院和保良局儲備均有約 3.3 億，前者佔開支 16.4%，後者則佔 26.2%。

46 機構錄得整筆撥款虧損

但與此同時，有不少機構錄得赤字、甚至「零儲備」的情況。172 間機構中，扣除公積金盈餘或虧損，有 46 間 2023/24 年度均錄得整筆撥款虧損，虧損近 7,929 萬。虧損最多的是香港小童群益會，整筆撥款虧損 2,645 萬；其次是基督教懷智服務處，整筆撥款虧損 830 萬。其中小童群益會是連續第二年整筆撥款赤字、第三年整體營運赤字（據機構年報，過去兩年均虧損逾 200 萬）；社署資助佔約九成的懷智，亦自 2021/22 年開始連續三年整筆撥款赤字，亦是連續第二年整體營運赤字（據機構年報，兩年均虧損近 1,300 至 1,400 萬）。

錄得赤字的 46 間機構，有 42 間運用整筆撥款儲備來抵銷虧損，但有 3 間用盡儲備後仍虧損，須用自身儲備補貼，包括元朗大會堂管理委員會有限公司、中國香港傷殘人士體育協會、婦女服務聯會有限公司。另有 4 間因沒有儲備，直接用自身儲備補貼，包括協青社、母親的抉擇、香港紅十字會、民社服務中心有限公司。另外防止虐待兒童會有限公司儲備同為零，但沒有盈餘或虧損，意味共 8 間機構於 2023/24 年度為零儲備。值得留意的是，整筆撥款只涵蓋社署受資助服務，上述零儲備機構如紅十字會、防止虐待兒童會等，社署整筆撥款並非主要收入來源，僅佔收入 4% 至 10%。

基督教懷智服務處回覆查詢，表示一向按社署要求善用整筆撥款儲備，並據社署所訂用途運用儲備，亦會訂立機制釐訂合適儲備水平。過去幾年，懷智有計劃地運用整筆撥款儲備作非經常性開支，以提升服務質素，因此整筆撥款儲備按年減少，並非營運虧損。社署亦設有機制監管機構財政狀況，確保機構財政穩健及有能力提供資助服務。

狄志遠：逾八成開支用於人手

社福界對減撥款表示憂慮和反對，料會削減人手、甚至削減服務。社福界立法會議員狄志遠表示，自 2000 年代初政府推行資源增值計劃和節約措施以來，對非政府機構資助已減少近 10%，現時再「一刀切」減 7%，是「入肉入骨，冇辦法再減」。

他指社福機構逾八成開支用於人手，面對撥款削減，只能減人手應對，而 7% 撥款等於約 15 億開支、等同逾三千名社工，此削減幅度一定會影響服務質量，不少機構反映「根本冇得做」。狄又指，大小機構同樣面對龐大壓力，大機構的儲備雖較多，但相應服務量和開支亦較大，有機構便向他表示，因撥款削減，一年要多賺一億多元應對赤字。

狄志遠指，曾與 20 多個社福機構商討，業界不希望影響現時服務，正約見局長，望 7% 削減仍有調整空間，亦盼當局承諾待經濟狀況好轉時，回復原有撥款水平。他又促當局採取辦法，令機構「頂多兩三年」，包括減少行政工作；讓機構開拓新的收費服務，增加收入；又建議政府善用關愛基金及獎券基金共 300 億元結餘、及馬會提供 3 億特別撥款，協助中小型機構渡過難關。

「若削減 7% 開支，儲備兩三年便會用完」

政府容許機構儲起儲備五至六年，又是否有幫助？狄志遠認為不能真正解決問題，指一般機構每年約保留 20% 儲備，但若削減 7% 開支，儲備兩三年便會用完，加上現時「根本唔夠錢使，我點有錢儲多啲錢呢？」。以往社福機構獲准儲起儲備後，曾出現嚴重「水浸」，狄則認為現時情況不同，指以往市場競爭下，機構尚有空間削減人工，但現時請人困難，機構已沒有條件削減人工，「所謂保守的空間好少」，不會重現「水浸」。

社聯主席兼香港聖公會福利協會副主席管浩鳴表示，減少撥款「一定係唔理想」，他指明白要共渡難關，但認為在人口結構改變、社會服務需要不斷增加下，相關措施應有時限，否則「你好似借依個機會一次過減咗我哋，咁就唔係好得」。他又指，政府去年原稱逐年減經常開支 1%，至今年增至 2%，「舊年講 1、1、1（每年減1%），今年加到 2、2、2，出年唔知會唔會 3、3、3？」，望政府能講清楚減幅上限，否則會影響機構營運和士氣。

管又指，機構不希望服務收縮，料會盡量用儲備，但儲備有其用途，包括為項目墊支及承擔風險等，若跌得太低會很危險，到臨界點時仍需採取其他方法，如削減人手。他亦批評，政府「一刀切」減資助，「結果有需要嗰啲，為基層、老年人嘅哋方就唔減，但可能縮緊嘅地方又冇問佢攞返出嚟」，認為政府長遠而言應檢討公共財政的運用。

社總：有好大誘因儲起一筆錢

對於儲備會否用盡，社會工作者總工會會長張志偉則有不同看法。他指細機構或有較大困難，但大機構有較多儲備，透過減人手等或已可應付，料會趁此機會儲起儲備，致六年後出現「水浸」。

張解釋，相同情況曾經發生，政府於 2000 年初削減機構撥款，並容許機構在 2004/05 至 2006/07 年度儲起多於 25% 的儲備，至 2007 年，機構累積的儲備獲准全放進「寄存帳戶」，整筆撥款儲備歸零，翌年再重新計算。

張指機構理財通常較保守，或擔心日後再減撥款、經濟狀況不好等，而提早將開支壓縮 7%、盡量儲起儲備，現時措施令他們「有好大誘因儲起一筆錢」。他料六年後，不少機構都儲超過 25%，如要全部回撥，「機構肯定同你死過」，估計屆時會如當年般再設「寄存帳戶」，「歷史重演」。

集誌社檔案

社福機構過去十年有多少機構儲備超過營運開支 25%，須退還政府？根據社會福利署數字，2024/15 至 2019/20 年度維持約 30 多間「水浸」須回撥，退還約 2,900 萬至 5,000 萬；至疫情的 2020/21 至 2021/22 年度升至高峰，共 42 機構須回撥分別 7230 萬及 1.68 億，2022/23 年度回落至 24 間機構須回撥 6,330 萬。至 2023/24 年度，政府容許獲撥款 5,000 萬以上的大機構可保留超出 25% 的儲備，故只餘 28 間小機構須回撥約 1,540 萬。

「一刀切」節流是懶惰做法

張志偉續批評，政府現時「一刀切」節流是懶惰的做法，指涉民生的公共開支，特別醫療和福利，在經濟不好時對市民很大幫助，應盡量減少削減，質疑政府「無睇成個社會到底要處理的問題係咩，邊啲緊張啲、邊啲可以 hold 住，如經濟唔好，基建各樣係咪可褪遲啲呢？」。他又重申，工會立場是希望取消整筆撥款制度，回復以往「實報實銷」的做法，薪酬和編制跟隨政府，「政府 cut 大家咪 cut，政府加大家咪加」，不會影響服務，機構亦可專心搞服務，不需花心思削減人手和服務。

對於其他開源方法，如增加收費服務，張志偉不贊成，認為服務本身便難以賺錢，亦變相分薄受資助服務對象的資源、對他們不公；即使是申請其他資助如馬會基金，亦只是資助特定服務、實報實銷，不能幫助機構整體財政。他指，社福機構不是私人公司，沒有營運和賺錢的能力，削減撥款下，一定從人手和服務落手，削減人手、凍結聘請、削減服務，對服務和前線員工一定有影響。

小型機構今年不再獲豁免減撥款，社區組織協會副主任施麗珊認為，減幅「已經係好極限」，指小機構儲備很少，「應該用埋今年都冇」。社協的「曙光行動 – 邊緣社群支援計劃」獲整筆撥款津助，佔整個機構收入約十分一，施坦言減資助一定有影響，不想影響服務下，只能考慮減管理層人工、減人手。翻查財務報告，社協 2023/24 年度獲批約 500 萬元資助，該年累積整筆撥款約 110 萬，佔開支約三成。施解釋，過去因外展工作請不到人，致有餘款，但成功聘請一整個團隊的同事後，2024/25 年度已出現赤字，料儲備很快便用完。

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