เปิดขั้นตอน-เงื่อนไข อภิปรายไม่ไว้วางใจ ตรวจสอบรัฐบาล ตามรัฐธรรมนูญ 2560

“อภิปรายไม่ไว้วางใจ” เป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหาร ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจซึ่งเป็นหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตย หากสภาอันเป็นผู้แทนประชาชนมีมติ “ไม่ไว้วางใจ” รัฐมนตรี หรือผู้นำรัฐบาลอย่างนายกรัฐมนตรี ก็จะส่งผลให้ต้องปรับคณะรัฐมนตรี (ครม.) หรือเลือกนายกรัฐมนตรีใหม่ ตั้งรัฐบาลใหม่

การอภิปรายไม่ไว้วางใจจะทำได้อย่างไร มีขั้นตอนใดบ้าง ชวนดูหลักเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญ 2560

เปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจได้ ต้องใช้ สส. ไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของสภา

รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 151 ระบุว่า การยื่นขออภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจไม่ว่าจะเป็นการอภิปรายรัฐมนตรีรายบุคคล หรืออภิปรายทั้ง ครม. จะต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.)ไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวน สส.ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรร่วมลงชื่อยื่นเสนอญัตติ

กรณีที่สภาผู้แทนราษฎรมี สส. ครบเต็มจำนวน 500 คน จะต้องมี สส. ยื่นเสนอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจตั้งแต่ 100 คนขึ้นไป หากขณะที่ยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจจำนวน สส. ในสภาเปลี่ยนแปลง เช่น สส. เสียชีวิต ลาออก ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้าม หรือศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยยุบพรรค ตัดสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรค การคำนวณ สส. ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ก็ต้องอิงจำนวนผู้ที่ยังมีสถานะ สส. ขณะเข้าชื่อเสนอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจ

ตัวอย่างเช่น ณ วันที่ 3 กรกฎาคม 2568 สภาผู้แทนราษฎรมี สส. จำนวน 494 คน จำนวน สส. ที่มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจได้ จะต้องมีตั้งแต่ 99 คนขึ้นไป

ทั้งนี้ ในรัฐธรรมนูญ 2560 และข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 ไม่ได้กำหนดบังคับว่าพรรคฝ่ายค้านที่มีเก้าอี้ สส. มากที่สุดในสภาจะต้องเป็นผู้ยื่นญัตติขออภิปรายไม่ไว้วางใจ แต่จากประวัติศาสตร์การเมืองไทย พรรคที่ครองเสียงในฝ่ายค้านสูงที่สุดจะเป็นผู้ยื่นขออภิปรายไม่ไว้วางใจอยู่เสมอ

คลังข้อมูลอภิปรายไม่ไว้วางใจของสถาบันพระปกเกล้าระบุว่า ตั้งแต่เริ่มมีตำแหน่งผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎรเมื่อปี 2517 พบว่า พรรคที่ครองเสียงฝ่ายค้านเป็นอันดับหนึ่ง ซึ่งมีผู้นำฝ่ายค้านเป็นหัวหน้าพรรคเป็นผู้ยื่นญัตติอภิปรายเปิดมาโดยตลอด ยกเว้นช่วงที่ไม่มีการตั้งผู้นำฝ่ายค้านในสภา เช่นในช่วงรัฐบาลพล.อ. เปรม ติณสูลานนท์ เป็นต้น

อภิปรายไม่ไว้วางใจทำได้ปีละครั้ง

การอภิปรายไม่ไว้วางใจ รวมถึงการอภิปรายทั่วไปโดยไม่ลงมติ ทำได้ปีละหนึ่งครั้งเท่านั้น (รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 154) เพื่อเปิดโอกาสให้รัฐบาลมีเวลาทำงานและไม่เป็นภาระมากเกินไป ฝั่ง สส. เองก็จะได้มีเวลาไปทำงานอย่างอื่นด้วย

โดยปีในความหมายของมาตรา 154 นับตามอายุของสภาผู้แทนราษฎร ภายใน 15 วันนับแต่ประกาศผลการเลือก สส. จะต้องมีการเรียกประชุมรัฐสภา วันที่เรียกประชุมรัฐสภานัดแรก จะนับเป็นวันเปิดสมัยประชุม ซึ่งในหนึ่งปี จะมีสมัยประชุมสามัญสองสมัย หนึ่งสมัยมี 120 วัน (รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 121 วรรคหนึ่งและวรรคสอง)

สมัยประชุมของสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 26 ที่มาจากการเลือกตั้ง 14 พฤษภาคม 2566 เริ่มต้นวันแรกของสมัยประชุมแรก คือวันที่ 3 กรกฎาคม ไปสิ้นสุดวันที่ 30 ตุลาคมของปีเดียวกัน และสมัยประชุมที่สอง เริ่ม 12 ธันวาคม สิ้นสุด 9 หรือ 10 เมษายน ของปีถัดไป

ปีที่ สมัยสามัญประจำปีครั้งที่หนึ่ง สมัยสามัญประจำปีครั้งที่สอง 1 3 กรกฎาคม - 30 ตุลาคม 2566 12 ธันวาคม 2566 - 9 เมษายน 2567 2 3 กรกฎาคม - 30 ตุลาคม 2567 12 ธันวาคม 2567 - 10 เมษายน 2568 3 3 กรกฎาคม - 30 ตุลาคม 2568 12 ธันวาคม 2568 - 10 เมษายน 2569 4 3 กรกฎาคม - 30 ตุลาคม 2569 12 ธันวาคม 2569 - 10 เมษายน 2570

กรณีตัวอย่าง เช่น เมื่อ 24-26 มีนาคม 2568 สส. พรรคฝ่ายค้าน นำโดยณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ พรรคประชาชน ได้ยื่นอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจเฉพาะนายกรัฐมนตรี แพทองธาร ชินวัตร ไปแล้ว หากจะอภิปรายไม่ไว้วางใจอีก ต้องทำในปีถัดไป ก็คือตั้งแต่ 3 กรกฎาคม 2568 เป็นต้นมา

สั่นคลอนเก้าอี้นายกฯ - รมต. ไม่ง่าย ต้องมี สส. เกินครึ่ง โหวต “ไม่ไว้วางใจ”

รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 151 วรรคสี่ วางหลักเกณฑ์ไว้ว่า มติ “ไม่ไว้วางใจ” ต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวน สส. เท่าที่มีอยู่ในสภาผู้แทนราษฎร กรณีมี สส. ครบสภา 500 คน ต้องได้เสียง สส. โหวตไม่ไว้วางใจตั้งแต่ 251 เสียง แต่หากจำนวน สส. ในสภาลดลง จำนวนคะแนนเสียงโหวตก็จะแปรผันตามจำนวน สส. เช่น หาก สส. ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ มี 494 คน ต้องใช้เสียงโหวตไม่ไว้วางใจตั้งแต่ 248 เสียง

ในทางปฏิบัติ การจะได้เสียงจำนวนนี้ จะต้องมี สส.พรรคร่วมรัฐบาลที่โหวต “ไม่ไว้วางใจ” ด้วย ซึ่งตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 ข้อ 178 กำหนดว่า ในการอภิปรายและลงมติไม่ไว้วางใจ สส. มีอิสระจากพรรคการเมือง ไม่อยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติมอบหมาย

จากประวัติศาสตร์การเมืองไทย นับแต่รัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนา ในปี 2478 จนถึงรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ในปี 2556 กลไกอภิปรายไม่ไว้วางใจถูกใช้อย่างน้อย 41 ครั้ง ตั้งแต่ปี 2563 ถึงปี 2565 รัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ถูกซักฟอกอภิปรายไม่ไว้วางใจสี่ครั้ง และรัฐบาลแพทองธาร ชินวัตร สส. อภิปรายไม่ไว้วางใจอย่างน้อยหนึ่งครั้งเมื่อ 24-26 มีนาคม 2568 จากจำนวนข้างต้น ยังไม่เคยปรากฏกรณีที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีมติ “ไม่ไว้วางใจ” รัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรี

ทั้งนี้ การลงมติไม่ไว้วางใจ หากทำในวันสุดท้ายของการอภิปราย กล่าวคือ จะต้องกำหนดให้วันลงมติ เป็นวันหลังจากการอภิปรายวันสุดท้าย เพื่อให้ สส. มีเวลาคิดมีเวลาตัดสินใจด้วย (รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 151 วรรคสาม)

กรณีที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่ง รัฐมนตรีรายนั้นก็จะสิ้นสุดความเป็นรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 170 (3) ซึ่งรัฐบาลจะต้องปรับ ครม. ใหม่ แต่หากผู้ที่ได้รับเสียงโหวต “ไม่ไว้วางใจ” คือ นายกรัฐมนตรี จะส่งผลให้ ครม. พ้นตำแหน่งยกคณะ สภาผู้แทนราษฎรจะต้องเลือกนายกรัฐมนตรีใหม่ และนายกรัฐมนตรีจะต้องจัดตั้งรัฐบาลต่อไป

ถ้าหากรัฐมนตรีคนใดพ้นจากตำแหน่งเดิมแต่ยังคงเป็นรัฐมนตรีในตำแหน่งอื่นภายหลังจากวันที่ สส. เข้าชื่อเสนอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจ หรือพ้นจากตำแหน่งเดิมไม่เกิน 90 วันก่อนวันที่สส. เข้าชื่อเสนอ แต่ยังคงเป็นรัฐมนตรีในตำแหน่งอื่น รัฐมนตรีคนนั้นยังคงต้องถูกอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจต่อไป

สส. ยื่นญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจแล้ว รัฐบาลชิงยุบสภาไม่ได้

การอภิปรายไม่ไว้วางใจ คือหนึ่งในเครื่องมือสำคัญที่ สส. อันเป็นฝ่ายนิติบัญญัติจะใช้ตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจรัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร ขณะที่รัฐบาลเองก็มีไม้ตายที่จะถ่วงดุลกับฝ่ายนิติบัญญัติกลับได้ คือการ “ยุบสภา” เดินหน้าเลือกตั้งใหม่

เพื่อไม่ให้รัฐบาลใช้แทกติค ปิดกั้นโอกาสของ สส. ที่จะตรวจสอบตัวเอง รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 151 วรรคสอง กำหนดให้ เมื่อ สส. เสนอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจแล้ว จะยุบสภาผู้แทนราษฎรเลยไม่ได้ เว้นเสียแต่ว่า 1) สส. จะถอนญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจเสียเอง หรือ 2) สภาลงมติไปแล้วโดยมติของสภายังไว้วางใจรัฐบาล เสียงไม่ไว้วางใจไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวน สส. เช่นนี้หากรัฐบาลจะยุบสภา ก็ทำได้

ในประวัติศาสตร์ เคยมีกรณีที่รัฐบาลยุบสภาก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรจะลงมติไม่ไว้วางใจ ในสมัยรัฐบาล ชวน หลีกภัย เมื่อ 17-18 พฤษภาคม 2538 โดยมีประเด็นสำคัญคือเรื่องการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

ออกเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. 4-01 แต่เพียง 1 ชั่วโมง 30 นาทีก่อนหน้าการลงมติวันที่ 19 พฤษภาคม 2538 ชวน หลีกภัย ก็ตัดสินใจประกาศยุบสภา โดยในพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2538 ระบุเหตุผลใจความว่า ด้วยสภาวะที่รัฐบาลประกอบด้วยพรรคการเมืองหลายพรรค ไม่สามารถดำเนินการทางการเมืองได้อย่างมีเอกภาพ เป็นเหตุให้เกิดปัญหาและอุปสรรคในการบริหารราชการแผ่นดิน และการพัฒนาประเทศ ต่อให้จะตั้งรัฐบาลชุดใหม่ขึ้นอีก ปัญหาและอุปสรรคดังกล่าวนี้ก็ไม่อาจสิ้นสุดลงได้ สมควรยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้ง