งบประมาณกับ ‘climate change’ เมื่อรัฐใช้เงินไม่ตรงจุด ?

เครือข่ายการเงินเพื่อรับมือภาวะโลกรวน (CFNT) เปิดตัว ‘Thailand Climate Finance Tracker’ เครื่องมือติดตามกระแสเงินทุนรับมือภาวะโลกรวนในประเทศไทย พร้อมจัดเวทีเสวนาหัวข้อ ‘จากอลหม่านสู่ยืดหยุ่น: ร่วมออกแบบอนาคตการปรับตัวต่อโลกรวน’ สะท้อนภาพข้อมูลถึงการออกแบบนโยบายรับมือ Climate Change พร้อมวิพากษ์นโยบายสิ่งแวดล้อม และ resilience-adaptation ของรัฐไทย โดยมีผู้เข้าร่วมเสวนา ได้แก่ ดร. กรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์, ดร. สิตางศุ์ พิลัยหล้า, ดร. นาอีม แลนิ, ดร. วิฑูรย์ อภิสิทธิ์ภูวกุล และวรนุช สวยค้าข้าว ดำเนินรายการโดยวีณารัตน์ เลาหภคกุล

Data กุญแจไข Climate Change

ดร. กรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์ หัวหน้ากลุ่มงานวิจัย สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ กล่าวว่า ข้อมูล (data) คือเครื่องมือสำคัญในการวิเคราะห์และความเสี่ยง โดยเฉพาะผลกระทบการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (physical risk) ทำให้รู้ว่าหากต้องลงทุน เม็ดเงินจะวิ่งไปแหล่งใดบ้าง

ในงานศึกษาโดย IMF ซึ่งรวบรวมการเกิดภัยพิบัติทั่วโลก ระบุว่า อุณหภูมิประเทศไทยเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง สอดคล้องกับแนวโน้มทั่วโลกที่มีสภาพอากาศสุดขั้วและถี่ขึ้น ส่วนในไทยเกิดน้ำท่วม-ภัยแล้งมากขึ้น นับเป็นความเสียหายทางเศรษฐกิจ เช่น ภัยจากอุทกภัยกระทบจีดีพีประเทศถึง 0.57% ภัยแล้ง 0.04% และแผ่นดินไหว 0.02% ฯลฯ อีกทั้งภาคเกษตรกรรมจะได้รับผลกระทบสูงที่สุด

ทุกฉากทัศน์ชี้ไปในทิศทางเดียวกันว่า หากเราไม่ดำเนินการลดก๊าซเรือนกระจกอย่างเข้มข้น ปลายศตวรรษนี้ อุณหภูมิโลกอาจสูงขึ้น 2-4 องศาเซลเซียส ยากที่จะจินตนาการถึงภาพภัยพิบัติสุดขั้ว รุนแรงและเกิดบ่อยครั้ง

นอกจากนี้ IMF ประเมินว่า หากภาครัฐไทยจะลงทุนด้าน climate change จะใช้เม็ดเงิน 0.4% ต่อจีดีพี คิดเป็น 69,834 ล้านบาท ส่วนภาคเอกชนใช้เม็ดเงิน 0.7% ต่อจีดีพี คิดเป็น 122,209 ล้านบาท ขณะที่ UNESCAP (คณะกรรมาธิการเศรษฐกิจและสังคมแห่งสหประชาชาติสำหรับเอเชียและแปซิฟิก) ประมาณการณ์เม็ดเงินที่ 1.2% ต่อจีดีพี

จากการเก็บข้อมูลเม็ดเงินที่เกี่ยวข้องกับ climate change ตั้งแต่ปี 2020-2024 พบว่า เม็ดเงินวิ่งไปที่โครงการเกี่ยวกับการปรับตัว หรือ adaptation ประมาณ 148,000 ล้านบาท สะท้อนว่า งบประมาณของภาครัฐเป็นส่วนสำคัญในการกระจายเม็ดเงิน แม้สถาบันการเงินบางแห่งจะเริ่มสนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวบ้าง แต่โครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ยังต้องพึ่งพางบประมาณรัฐเป็นหลัก

อย่างไรก็ตาม Adaptation เป็น ongoing process เมื่อมีเม็ดเงินมาสนับสนุนให้เกิดโครงการแล้ว ควรมีการทบทวน (re-visit) และติดตามผล (monitor) อย่างต่อเนื่อง

งบบริหารน้ำท่วม-แล้งพุ่ง แต่เม็ดเงินไปที่ ‘ก่อสร้าง-เสาไฟฟ้า’

ดร. สิตางศุ์ พิลัยหล้า ผู้เชี่ยวชาญด้านการจัดการน้ำ คณะวิศวกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ อ้างอิงสถิติจากศูนย์วิจัยระบาดวิทยาด้านภัยพิบัติ ซึ่งรวบรวมข้อมูลตั้งแต่ปี 1900-2020 ว่า ภัยพิบัติที่เกิดขึ้นถี่สุดในไทยคือน้ำท่วม ถัดมาเป็นลมพายุและภัยแล้ง และเกิดขึ้นซ้ำๆ อย่างต่อเนื่อง กลุ่มที่ได้รับผลกระทบหนักสุดคือภาคเกษตรกรรม ซึ่งอ่อนไหวต่อภัยพิบัติอย่างมาก

สถานการณ์น้ำในประเทศใทย คนส่วนใหญ่ไม่ค่อยรู้สึกได้รับผลกระทบจากภัยแล้ง แม้ว่าภาคเกษตรกรรมจะได้รับผลกระทบอย่างมาก ผิดกับน้ำท่วมที่คนมองว่ารุนแรงและเคยเกิดเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ในปี 2011 (พ.ศ. 2554) นำไปสู่นโยบายสำคัญในปี 2013 (พ.ศ. 2556)

หลังจากเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ ต่อมาปี 2013 รัฐบาลมีคำสั่งถึงกรมชลประทานให้พร่องน้ำทั่วประเทศ แต่ราชการไม่เชื่อคำสั่งของฝ่ายบริหาร เนื่องจากหน่วยงานรัฐเชื่อว่าตนเป็นผู้เชี่ยวชาญที่รู้เรื่องน้ำและเขื่อนมากกว่ารัฐบาล ทำให้คำสั่งนั้นไม่เป็นผล ขณะเดียวกันสถานการณ์น้ำจึงมีทั้งน้ำท่วมและภัยแล้งสลับกันไป

ดร. สิตางศุ์ ยังชี้ให้เห็นถึงแนวโน้มความรุนแรงจากฝนที่ผิดปกติและรุนแรงมากขึ้นต่อเนื่อง ซึ่งมีสาเหตุสำคัญจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ทำให้เกิดความไม่แน่นอนเรื่องทรัพยากรน้ำ และยากที่จะคาดการณ์อย่างแม่นยำในแต่ละปีว่าน้ำจะเยอะหรือน้อย

สมัยก่อนถึงสมัยนี้เมื่อการเมืองเปลี่ยน ผู้บริหารเปลี่ยน เราจะได้ฟังนโยบายใหม่ ขึ้นกับนักการเมืองคนไหนดูแลพื้นที่ตรงไหน ใครถือกุญแจประตูน้ำ

ดร. สิตางศุ์กล่าวถึงนโยบายน้ำในแต่ละยุคผ่านแผนสภาพัฒน์ว่า แผนฉบับที่ 1-3 ประเทศไทยเน้นเรื่องการสร้างแหล่งน้ำขนาดใหญ่ เพราะหลังจากสงครามมหาเอเชียบูรพา ประเทศไทยมีหนี้ที่ต้องจ่าย จึงต้องสร้างเขื่อนเพื่อไฟฟ้า และเมื่อมีน้ำก็มีเป้าส่งออกข้าว ต่อมาแผนฉบับที่ 4-6 ประเทศไทยอยากเป็นเสือตัวที่ 11 และพัฒนาภาคอุตสาหกรรม ต่อปี พ.ศ. 2525-2530 ช่วงแผนฉบับที่ 7 มีนโยบายแก้ปัญหาการาดแคลนน้ำในภาคอุตสาหกรรม และฉบับที่ 8 เกิดวิกฤติต้มยำกุ้ง จากนั้นประเทศไทยต้องกลับมาเศรษฐกิจพอเพียง ทำให้แผนฉบับที่ 9-12 ยังคงติดกับคำว่า ‘เศรษฐกิจพอเพียง’

ปัจจุบันประเทศไทยใช้แผนฉบับ 13 ซึ่งมีการระบุเรื่อง climate changes เทคโนโลยี การปรับตัว การเตือนภัย และการรับมือกับภัยพิบัติ อีกทั้งมี 2 หมุดหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ หมุดหมายที่ 10 การให้ความสำคัญกับการเพิ่มประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากร และหมุดหมายที่ 11 การลดความเสี่ยงและผลกระทบจากภัยธรรมชาติและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ดร. สิตางศุ์ อ้างอิงข้อมูลจากเว็บไซต์ theactive.net เรื่องงบประมาณภาครัฐในการแก้ปัญหาน้ำท่วมและแล้งในลุ่มน้ำเจ้าพระยา ดังนี้

• ปี 2552 งบจัดการน้ำ 31,790.80 ล้านบาท
• ปี 2553 งบจัดการน้ำ 30,503.51 ล้านบาท
• ปี 2554 งบจัดการน้ำ 36,987.68 ล้านบาท และงบฟื้นฟูเยียวยา 9,867.32 ล้านบาท
• ปี 2555 งบฟื้นฟูเยียวยา 124,207.32 ล้านบาท
• ปี 2556 งบจัดการน้ำ 53,234.64 ล้านบาท
• ปี 2557 งบจัดการน้ำ 110,111.17 ล้านบาท
• ปี 2558 งบจัดการน้ำ 70,535.62 ล้านบาท และงบฟื้นฟูเยียวยา 36,528.03 ล้านบาท
• ปี 2559 งบจัดการน้ำ 68,875.26 ล้านบาท และงบฟื้นฟูเยียวยา 36,140.68 ล้านบาท
• ปี 2560 งบจัดการน้ำ 55,820.68 ล้านบาท
• ปี 2561 งบจัดการน้ำ 61,170.63 ล้านบาท
• ปี 2562 งบจัดการน้ำ 62,831.60 ล้านบาท
• ปี 2563 งบจัดการน้ำ 58,796.20 ล้านบาท
• ปี 2564 งบจัดการน้ำ 65,548.70 ล้านบาท

ทั้งนี้ จังหวัดที่ได้รับเงินในการแก้ปัญหาระดับบ่อยมากมี 6 จังหวัดคือ นครสวรรค์ ชัยนาท สิงห์บุรี สุพรรณบุรี อ่างทองและพระนครศรีอยุธยา ส่วนจังหวัดระดับปานกลาง 4 จังหวัดคือ ลพบุรี นครนายก นครปฐม และฉะเชิงเทรา ส่วนจังหวัดระดับต่ำมี 7 จังหวัดคือ อุทัยธานี สระบุรี ปทุมธานี นนทบุรี กทม. ราชบุรี สมุทรสงคราม สมุทรสาคร และสมุทรปราการ

จากน้ำท่วมปี 2554-2564 นับเป็นเวลา 10 ปี กรมโยธาธิการและผังเมืองได้ลงทุนสร้างพนังกั้นน้ำและเขื่อนป้องกันตลื่ง 49,000 กิโลเมตร และกรมชลประทานสร้างพนังกั้นน้ำ 4,027 กิโลเมตร ส่วนกรมเจ้าท่าใช้งบประมาณในการศึกษา ก่อสร้าง บำรุงรักษาเขื่อนป้องกันตลิ่ง ปี 2554-2564 รวม 5,922.26 ล้านบาท ขณะที่ภาคเอกชนสร้างเขื่อนสำเร็จรูปใน 12 นิคมอุตสาหกรรมในปี 2556 มูลค่า 6,000 ล้านบาท และในปี 2564 ได้มีการสร้างกำแพงคอนกรีต 79 กิโลเมตร มูลค่า 3,000 ล้านบาท

สมัย คสช. มีการปฏิรูปการบริหารจัดการน้ำ ปี 60 เกิด สทนช. (สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ) ดูแลหน่วยงานปฏิบัติทั้งหมดในประเทศกว่า 30 หน่วยงาน ภายใต้ 10 กระทรวง และมี พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ พ.ศ.2561 ซึ่งเป็นแผนแม่บทฉบับแรก กำหนดกรอบการใช้งบประมาณด้านน้ำ 6 ด้านตามเป้าหมาย

งบส่วนใหญ่ไปหน่วยงานก่อสร้าง กรมชลประทาน กรมทรัพยากรน้ำ กระทรวงมหาดไทย และท้องถิ่น แต่ส่วนใหญ่ไปออกที่เสาไฟฟ้า…ที่รัฐทำมา 20-30 ปี ยังตอบโจทย์ที่จะเกิดขึ้นในอนาคตหรือเปล่า เราใช้งบส่วนใหญ่ในการจัดสรรน้ำ สร้างเขื่อนในป่า อย่างระบบส่งน้ำทุกวันนี้ส่งมา 100 ลบ.ม. หายไป 30 ถึง 40 ลบ.ม. หนึ่งปีทำน้ำหายไป 800 ล้านลูกบาศก์เมตร หรือพูดถึงความยั่งยืนแต่ไล่คนออกจากพื้นที่เขื่อน เป็นความท้าทายของรัฐบาล ท่วมน้ำขังเกิดเป็นปกติ แต่จะรุนแรงและถี่ขึ้นเรื่อยๆ น้ำแล้งก็ถี่ขึ้นเรื่อยๆ ปัญหาคุณภาพน้ำ ภาคอุตสาหกรรมประสบปัญหาแน่นอน อีอีซีน้ำไม่พอแน่

Adaptation ต้องเปลี่ยนจาก Gray ไป Blue-Green

ดร. นาอีม แลนิ ผู้เชี่ยวชาญด้านการพัฒนาพื้นที่และออกแบบเมือง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า เมื่อพูดถึงประเด็น resilience หรือ climate adaptation สิ่งที่ตามมาคือ ‘การลงทุนเพิ่ม’ สร้างเพิ่ม ใช้ที่ดินเพิ่ม ทำให้เงินไปลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและทำลายระบบธรรมชาติ ทว่าระบบที่ resilience ที่สุดคือธรรมชาติ หรือ ecological resilience

แต่โจทย์คือ การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทำให้เราต้องพึ่งพิงโครงสร้างพื้นฐานมากยิ่งขึ้น นำไปสู่วงจรอุบาทว์ (The Vicious Cycle) เมื่อเมืองโตขึ้นเราต้องการกำแพงกั้นน้ำ สิ่งที่ตามมาคือความเสี่ยงน้ำท่วม เพราะเกิดการทำลายระบบธรรมชาติ คลอง พื้นที่สีเขียว อีกทั้งเมื่อมนุษย์ต้องการน้ำปริมาณมาก จึงต้องพึ่งพาโครงสร้างพื้นฐานอย่างเขื่อน นอกจากนี้บางครั้งผู้พัฒนาก็ไม่ได้สร้างเขื่อนโดยคำนึงถึงหลัก ecological value หรือการรักษาพื้นที่ชุ่มน้ำธรรมชาติ

ดร. นาอีม อธิบายว่า เมื่อใดที่มนุษย์ต้องการป้องกันพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง ผลที่ตามมาคือ risk transfer เช่น การสร้างคันกั้นน้ำ-พื้นที่กั้นน้ำ แม้จะช่วยป้องกันน้ำในพื้นที่หนึ่งได้ แต่น้ำมันถ่ายทอดน้ำไปพื้นที่อื่น ทำให้สูญเสียศักยภาพในการพัฒนาพื้นที่

ดังนั้น เราควรคำนึงถึงการออกแบบและวางแผนที่ดีขึ้น เพราะกระบวนการออกแบบไม่ใช่หา solution อย่างเดียว แต่ต้องทำความเข้าใจระบบมากยิ่งขึ้นว่าระบบเป็นอย่างไร ยังต้องพึ่งพิงโครงสร้างพื้นฐานหรือสร้างมากยิ่งขึ้นหรือไม่

ในอดีตพูดถึง gray infrastructure คอนกรีต กำแพงกั้นน้ำ เขื่อน ผมไม่ได้ต่อต้าน gray infrastructure มันยังมีความสำคัญในปัจจุบัน แต่การจัดการเมืองต้องเข้าใจระบบมากยิ่งขึ้น หาทางเลือกอื่นๆ ผมเรียกว่าเป็น Blue-Green infrastructure หรือ nature-based solution ในมุมมองการจัดการเมืองต้องถอยกลับมาว่าโครงสร้างพื้นฐานไหนสำคัญและเราปรับตัวได้หรือไม่

หัวใจของ climate adaptation คือการพัฒนาเชิงพื้นที่ ออกแบบร่วมกันกับชุมชน และการวางแผนเชิงพื้นที่ต้องลงทุนในกระบวนการออกแบบและการมีส่วนร่วม ที่สำคัญคือการทำความเข้าใจระบบ

หลักการแรกคือทลายไซโล (silo) ระหว่าง 3 หน่วยงานหลัก คือ กรมชลประทาน สทนช. และกรมทรัพยากรน้ำ จับมาคุยร่วมกัน ตั้งคำถามไม่ใช่หน่วยงานไหนทำเรื่องอะไรได้บ้าง แต่โจทย์การบริหารจัดการน้ำของประเทศไทยต้องไปในทิศทางไหน ต้องออกแบบและคิดแนวทางการกักเก็บน้ำ ใช้น้ำ กรองน้ำมากยิ่งขึ้น

ผมคุยกับกรมชลประทาน เขาบอกว่าตอนนี้มี 10% เป็น nature based solution หรือ 40,000 ล้านบาท ส่วนมากเป็น green infrastructure ผมถามต่อว่าเราเพิ่มได้ไหม คำตอบแรกคือจะทำดีไซน์และไกด์ไลน์เพิ่ม…แต่คำตอบที่สอง เราย้อนกลับและ recount ใหม่

ดร. นาอีม เสนอหลักการไปสู่เป้าหมาย climate adaptation ประกอบด้วย (1) Co-design เปิดพื้นที่การทำงานร่วมกัน เปลี่ยนแปลงการทำงานจากไซโล (2) Co-benefits ดูประโยชน์ร่วม ไม่เพียงแต่ประโยชน์เชิงเศรษฐกิจ หากรวมถึงประโยชน์เชิงสังคม สิ่งแวดล้อม วัฒนธรรม และ (3) Co-invest ร่วมลงทุนกับหน่วยงานท้องถิ่น หรือภาคเอกชน

กทม. เปิดงบ 9.2 หมื่นล้าน – พุ่งเป้า mitigation

ด้าน ดร. วิฑูรย์ อภิสิทธิ์ภูวกุล ผู้อำนวยการสำนักยุทธศาสตร์และประเมินผล กรุงเทพมหานคร กล่าวว่า เป้าหมายของ กทม. คือทำอย่างไรให้ความน่าอยู่เพิ่มมากขึ้น และจากการจัดอันดับเมืองน่าอยู่ของโลก กทม. ตั้งเป้าว่าจะติดท็อป 50 ในระยะแรก ตอกย้ำให้เห็นว่า กทม.ไม่ได้เป็นแค่เมืองท่องเที่ยว แต่เป็นเมืองน่าอยู่สำหรับทุกคน

ดร. วิฑูรย์ ให้ข้อมูลว่า กทม. มีเป้าหมายในการทำงานโดยถ่ายทอดจากนโยบายใหญ่ของประเทศและโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง SDGs 17 ข้อ แผนยุทธศาสตร์ชาติ หรือแผนสภาพัฒน์ นำไปสู่ยุทธศาสตร์ 9 ด้าน 9 ดี ทั้งหมดมีตัววัดผลแต่ละด้าน มีค่า OKR (Objectives and Key Results) เกือบ 400 OKR ภายใต้โครงการกว่า 7,000 โครงการ เปิดให้ประชาชนตรวจสอบผ่าน policy.bangkok.go.th

ส่วน นางสาววรนุช สวยค้าข้าว รองผู้อำนวยการสำนักสิ่งแวดล้อม กรุงเทพมหานคร เสริมว่า กทม.ได้รับผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม ไม่ว่าจะเป็น คลื่นความร้อน มลพิษทางอากาศ PM2.5 ฯลฯ ส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตคนกรุงเทพฯ และยังมีประเด็นความเปราะบางของสังคมผู้สูงอายุตามบ้านหรือชุมชน

ในปีงบประมาณ 2569 (ตุลาคม 2568 – กันยายน 2569) กทม. จะได้รับการจัดสรรงบประมาณ 92,000 ล้านบาท แบ่งเป็นงบพัฒนา กทม. และด้านอื่นๆ 78% และอีก 22% หรือ 19,885 ล้านบาทเป็นงบ climate change

รายละเอียดการจัดสรรงบ climate change

• Mitigation – มาตรการลดผลกระทบ 13,142 ล้านบาท คิดเป็น 66%

• บริหารจัดการโรงงานควบคุมคุณภาพน้ำและโรงกำจัดมูลฝอย

  • ส่งเสริมการคัดแยกขยะที่ต้นทาง
  • ก่อสร้างโรงกำจัดมูลฝอยด้วยระบบเตาเผา
  • บำรุงรักษาดูแลต้นไม้
  • ส่งเสริมการเดินทางโดยไม่ใช้เครื่องยนต์
  • พัฒนาระบบการเดินทางรถโดยสารด่วนพิเศษ (BRT)
  • บริการนำส่งผู้โดยสารเข้าสู่ระบบขนส่งทางราง (Shuttle Bus)
  • ติดตั้งระบบควบคุมสัญญาณไฟจราจรอัจฉริยะ

• Adaptation – มาตรการปรับตัว 6,273 ล้านบาท คิดเป็น 32%

• ปรับปรุงสวนสาธารณะ

  • เพิ่มพื้นที่สีเขียว
  • ปรับปรุงระบบท่อระบายน้ำ
  • ขุดลอกคลอง
  • ก่อสร้างอุโมงค์ระบายน้ำ
  • ส่งเสริมความมั่นคงทางอาหาร (BKK Food Bank)
  • พัฒนาแก้ไขปัญหาที่อยู่อาศัย

• Prevention – มาตรการป้องกัน 470 ล้านบาท คิดเป็น 2%

• เสริมศักยภาพการจัดการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

  • ก่อสร้างสถานีดับเพลิงและศูนย์ฝึกอบรมดับเพลิงและกู้ภัย

นางสาววรนุชกล่าวเพิ่มเติมว่า ที่ผ่านมา กทม. ได้รับความร่วมมือเป็นอย่างดีจากภาคเอกชน ตัวอย่างโครงการเช่น สวน 15 นาที ซึ่ง กทม. นำมาตรการภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาขับเคลื่อน โดยยกเว้นภาษีที่ดินและส่งเสริมให้ประชาชนนำที่ดินมาให้ กทม. แปลงเป็นพื้นที่สีเขียว และมีโครงการรูปแบบ PPP (Public Private Partnership) โดยให้เอกชนลงทุนและดำเนินธุรกิจเตาเผามูลฝอยขนาด 1,000 ตันต่อวัน แต่เมื่อครบกำหนดเวลา 20 ปีจะต้องยกโรงงานให้ กทม.