ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ เตรียมกลับมาโหวตครั้งสำคัญ ย้อนสรุปเหตุการณ์ ยื่น-แก้-ยับยั้ง

กรกฎาคม 2568 เมื่อเปิดสมัยประชุมสภาผู้แทนราษฎร มีกฎหมายสำคัญ คือ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ฉบับที่ … พ.ศ. …. (ร่างแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติฯ) ที่กำลังจะกลับเข้าสู่วาระการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรอีกครั้งหนึ่ง โดยพริษฐ์ วัชรสินธุ สส.พรรคประชาชนเป็นผู้ยื่นญัตติเพื่อกลับมาพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้ หลังจากถูกสว. แสดงความเห็นต่างจาก สส. และ “ยับยั้ง” ร่างมาครบ 180 วันแล้ว

จุดประสงค์สำคัญของการยื่นญัตติดังกล่าว คือการขอให้สภาผู้แทนราษฎรยืนยันร่างแก้ไขพ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ สส. ได้เคยลงมติให้ผ่านไปแล้ว อันมีสาระสำคัญคือ การเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์การทำประชามติที่จะ "ผ่าน" เป็นระบบเสียงข้างมากธรรมดา (Simple Majority) ซึ่งจะมีผลต่อกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และเปิดทางไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่อาจจะต้องทำประชามติถึงสองครั้ง หรืออย่างมากสามครั้ง

ก่อนเปิดเทอมสภาคราวนี้ ไอลอว์ชวนทุกคนกลับมาทบทวนและทำความเข้าใจเส้นทางการยื่น การแก้ไข และการยับยั้ง ร่างแก้ไขพ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ลากยาวมากจากจะง่ายกลายเป็น "ยากที่สุด" และหนทางข้างหน้าที่เป็นไปได้ของการไปต่อของกฎหมายนี้

เปิดไทม์ไลน์ความขัดแย้งสองสภา ก่อน “ยับยั้ง” ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ

ตั้งแต่การจัดตั้งรัฐบาลที่นำโดยพรรคเพื่อไทยในปี 2566 ก็มาพร้อมกับคำมั่นสัญญาว่า จะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ซึ่งในกระบวนการนี้บางส่วนก็เห็นว่าต้องทำประชามติอย่างน้อยสองครั้ง แต่บางพรรคการเมือง เช่น ภูมิใจไทย ก็ยืนยันชัดว่า ต้องทำประชามติอย่างน้อยสามครั้ง อย่างไรก็ดีกระบวนการที่ต้องทำประชามติหลายครั้งก่อให้เกิดความกังวลจากฝั่งรัฐบาลว่า อาจทำให้การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่สะดุดลงได้ หากประชามติครั้งใดครั้งหนึ่งได้เสียงจากประชาชนไม่พอ จึงต้องการแก้ไขพ.ร.บ.ประชามติฯ ก่อนเพื่อให้โอกาสผ่านประชามติเป็นไปได้ง่ายขึ้น

21 สิงหาคม 2567 สภาผู้แทนราษฎรได้ออกเสียงเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ในวาระสาม ซึ่งมีสาระสำคัญคือ การเปลี่ยนแปลงระบบประชามติจากระบบเสียงข้างมากสองชั้น (Double Majority) สู่ระบบเสียงข้างมากธรรมดา (Simple Majority) และส่งให้วุฒิสภาพิจารณาต่อไป หมายความว่า หากมีผู้มาใช้สิทธิไม่ถึงครึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิ แต่มีเสียงโหวต YES มากกว่า NO ประชามตินั้นก็ถือว่า "ผ่าน" เพราะมีเสียงส่วนใหญ่ให้ความเห็นชอบแล้ว

ทว่าเมื่อร่างส่งไปในชั้นวุฒิสภา (สว.) กลับมีมติเสียงข้างมาก "พลิกกลับ" ยืนยันให้ใช้ระบบเสียงข้างมากสองชั้น ในกรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในบางประเด็น ตามมาตรา 256 (8) ที่กำหนดให้ต้องออกเสียงประชามติ และในกรณีที่ ครม. มีมติในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งหมายความว่า ประชามติที่จะ "ผ่าน" นอกจากจะต้องมีเสียงโหวต YES มากกว่า NO แล้วยังต้องมีคนมาใช้สิทธิออกเสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิทั้งหมดด้วย โดยประมาณต้องมีผู้มาใช้สิทธิไม่ต่ำกว่า 26.5 ล้านคน และต้องมีเสียงโหวต YES ไม่ต่ำกว่า 13.25 ล้านคน

เมื่อ สว. ลงมติเพื่อแก้ไขร่างและส่งกลับมาที่สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาอีกครั้งในการประชุมเมื่อวันที่ 9 ตุลาคม 2567 สส. ส่วนใหญ่มีมติ “ไม่เห็นชอบ” กับร่างดังกล่าว นำไปสู่การตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันระหว่างสองสภาเพื่อพิจารณากฎหมายนี้อีกครั้ง อันประกอบด้วย สส. และ สว. ฝ่ายละ 14 เสียง ผลปรากฏว่า กรรมาธิการเสียงข้างมากอันประกอบด้วยเสียงของ สว. และสส. ภูมิใจไทยสองเสียง ได้ยืนยันเนื้อหาตามที่ สว. ได้แก้ไขไว้ และได้ส่งร่างกลับมาให้แต่ละสภาพิจารณาอีกครั้ง

โดยวุฒิสภาได้ลงมติเห็นชอบกับร่างฉบับดังกล่าวในการประชุมเมื่อวันที่ 17 ธันวาคม 2567 ในขณะที่ สภาผู้แทนราษฎรลงมติ “ไม่เห็นชอบ” ในการประชุมเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2567

ซึ่งกระบวนการที่เกิดขึ้นช่วงปลายปี 2567 อาจเป็นหนึ่งในภาพสะท้อนที่ชัดเจนที่สุดระหว่างสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา ที่นำโดย "สว.สีน้ำเงิน" โดยมีสส. ฟากรัฐบาลจากพรรคภูมิใจไทย "เท" ไปอยู่ข้างเดียวกับสว.

ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 138 ร่างกฎหมายฉบับนี้จึง “ยับยั้ง” ไว้ 180 วัน โดยพ้นระยะดังกล่าวเมื่อวันที่ 17 มิถุนายน 2568 ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิที่จะยื่นญัตติยืนยันร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับที่ผ่านการพิจารณาของสส. ได้ในสมัยประชุมสามัญประจำปี 2568 นี้ โดยไม่จำเป็นต้องแก้ไขตามสว.

Simple Majority or Double Majority แก้รัฐธรรมนูญจะไปได้ง่ายหรือไปได้ยาก

พ.ร.บ. ประชามติ 2564 ได้กำหนดเงื่อนไขการทำประชามติไว้ในมาตรา 13 ว่า

การออกเสียงที่จะถือว่ามีข้อยุติในเรื่องที่จัดทำประชามติ ต้องมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงเป็นจำนวนเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงและมีจำนวนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิออกเสียงในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้น

จากมาตรานี้ หมายความว่า เงื่อนไขของการลงประชามติให้ “ผ่าน” มีสองข้อด้วยกัน คือ
1. ต้องมีผู้ออกมาใช้สิทธิ เกินครึ่งหนึ่ง ของจำนวนผู้มีสิทธิลงประชามติ และ
2. ต้องมีเสียง เห็นชอบ หรือ ไม่เห็นชอบ เกินครึ่งหนึ่ง ของจำนวนผู้ออกมาใช้สิทธิ

โดยจะขาดข้อใดข้อหนึ่งไปมิได้

หลักการเช่นนี้เรียกว่า “เสียงข้างมากสองชั้น” (Double Majority) ซึ่งที่ผ่านมา การใช้เสียงข้างมากแบบนี้ เคยปรากฏในกฎหมายประชามติสองครั้ง คือ พ.ร.บ. ประชามติฯ ฉบับปี 2552 และฉบับปี 2564 ที่กำลังจะแก้ไขนี้ จากที่เคยมีกฎหมายเกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติมาแล้ว 13 ฉบับ

ทั้งนี้ การกำหนดหลักเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้นในพ.ร.บ. ประชามติฯ ปี 64 กลายเป็นที่กังวลของหลายฝ่ายว่า จะเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือไม่ จนก่อให้เกิดแนวคิดการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติที่ได้รับการเสนอทั้งจากฝ่ายรัฐบาล และฝ่ายค้าน โดยมีเหตุผลร่วมกันคือ ป้องกันความซับซ้อนของการลงประชามติ อันจะเป็นสาเหตุให้สามารถใช้การ “นอนอยู่บ้าน” เพื่อคว่ำการลงประชามติได้ หรือหากผู้มีอำนาจใช้วิธี "ไม่ประชาสัมพันธ์" ก็อาจทำให้คนไปใช้สิทธิไม่ถึงเกณฑ์ และจะทำให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งเคยเป็นหมุดหมายร่วมกันของทั้งสองฝ่ายเป็นไปได้ยากมากขึ้น

ขณะเดียวกัน สส. พรรคภูมิใจไทยเคยยืนยันว่า ระบบเสียงข้างมากสองชั้นจะเป็นสิ่งยืนยันเสียงที่ล้นหลามของการแก้รัฐธรรมนูญไปด้วย ไชยชนก ชิดชอบ เลขาธิการพรรคภูมิใจไทย เคยอภิปรายว่า การทำประชามติจะได้รับการยอมรับจากประชาชนทั้งประเทศหรือว่าเป็นการตัดสินใจที่ศักดิ์สิทธิ์เพียงพอ หรือเรากำลังจะเปิดช่องให้เสียงส่วนมากมีโอกาสถูกมองข้ามเพียงเพราะคำว่า “ง่าย” หรือเปล่า ซ้ำด้วยเสียงจากสว. บางส่วนที่เห็นด้วยกับระบบ Double Majority และก็โหวต "พลิกกลับ" เพื่อใช้อำนาจถ่วงดุลหรือ "หัก" กับร่างกฎหมายของสส. เป็นครั้งแรกในรอบกว่าสิบปี

ความท้าทายในขั้นสุดท้าย จะยืนยันร่างกฎหมายได้ ต้องใช้สส. ขั้นต่ำ 248 เสียง

กระบวนการพิจารณาพระราชบัญญัติ ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 138 ได้กำหนดไว้ว่า สภาผู้แทนราษฎรสามารถยืนยันร่างกฎหมายต่างๆ ที่ถูกยับยั้งไว้ได้ ภายหลังจากพ้นระยะ 180 วันไปแล้ว โดยกำหนดให้ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบ "เกินกึ่งหนึ่ง" ของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร จึงจะถือว่าร่างกฎหมายได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร และสามารถดำเนินการให้นายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯ เพื่อลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาต่อไป

ทั้งนี้ การพิจารณายืนยันร่างพระราชบัญญัติในสภาผู้แทนราษฎรนั้น จะยกเอาร่างที่คณะกรรมาธิการร่วมพิจารณาแก้ไข หรือร่างที่สส. ลงมติเห็นชอบแล้วขึ้นมาเพื่อลงมติยืนยันก็ได้ อย่างในกรณีนี้ พริษฐ์ ได้เสนอให้ยกเอาร่างที่ สส. ลงมติแล้วขึ้นมาพิจารณายืนยัน หมายความว่า สส. จะเดินหน้าผ่านกฎหมายโดยไม่สนใจความเห็นของสว.

ดังนั้น ด้วยจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีอยู่ในวันเปิดสมัยประชุมสภา 494 คน ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับ สส. ที่มี Simple Majority เป็นหลักการสำคัญ จำเป็นจะต้องใช้เสียง "เกินครึ่ง" หรืออย่างน้อย 248 เสียง เพื่อยืนยันร่างก่อนประกาศใช้จริง

กลับกัน หากสส. ไม่สามารถรวบรวมเสียง "เกินครึ่ง" เพื่อยืนยันร่างได้ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่อยู่ในวาระการพิจารณาก็จะเป็นอันตกไป โดยไม่สามารถเสนอขึ้นมาใหม่ได้ในสมัยประชุมนั้นๆ แต่ยังสามารถกลับไปใช้พ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับปี 2564 ได้ ซึ่งใช้หลักการณ์ Double Majority ตามมาตรา 13

ภายใต้สถานการณ์การเมืองในเดือนกรกฎาคม 2568 การประกาศถอนตัวจากพรรคร่วมรัฐบาลของพรรคภูมิใจไทยอาจมีผลให้เสียง สส. ที่จะผ่านร่างกฎหมายประชามติฉบับใหม่เปลี่ยนแปลงไปได้ ซึ่งที่ผ่านมา จะเห็นว่า พรรคภูมิใจไทยมีจุดยืนสนับสนุนการทำประชามติแบบ Double Majority มาโดยตลอด ทั้งจากการเสนอร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ของพรรคเองที่เน้นย้ำหลักการดังกล่าว การงดออกเสียงในการรับรองร่างฉบับ สว. แก้ไข และเหตุการณ์สำคัญอย่าง สส. พรรคภูมิใจไทยสองคนในกรรมาธิการร่วม ยกมือรับรองร่างฉบับที่ สว. แก้ไข ดังที่กล่าวไว้ข้างต้นแล้ว

แม้พรรคเพื่อไทยจะยังคงครองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรได้ แต่ก็ถือว่า การยืนยัน ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ เองก็ยังมีความสุ่มเสี่ยงที่เสียงสส. อาจจะไม่พอ จากความขัดแย้งภายในของพรรคร่วมรัฐบาลเองและการต่อรองตำแหน่งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ อย่างกรณีพรรครวมไทยสร้างชาติ ที่มีความขัดแย้งระหว่าง “กลุ่ม 18” ที่นำโดยสุชาติ ชมกลิ่น และกลุ่มผู้บริหารพรรคที่นำโดย พีระพันธุ์ สาลีรัฐวิภาค เป็นต้น ขณะที่วิสุทธิ์ ไชยณรุณ ประธานวิปรัฐบาลได้คาดการณ์ผ่านการให้สัมภาษณ์สื่อว่า พ.ร.บ.ประชามติฯ น่าจะเป็นร่างกฎหมายฉบับแรกที่จะพิจารณาในสมัยประชุมนี้

อย่างไรก็ดี หากสส. พรรคประชาชนทั้งหมด และสส. พรรคเพื่อไทยทั้งหมด ลงมติยืนยันที่จะผ่านร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับที่สส. เคยลงมติเห็นชอบแล้ว ให้ใช้หลักการ Simple Majority เสียงของสส. ก็ยังเพียงพอที่จะผลักดันร่างนี้ให้ประกาศใช้ได้ โดยเพิกเฉยการคัดค้านของสว.และพรรคภูมิใจไทย สถานการณ์ของการ “ยืนยัน” พ.ร.บ.ประชามติฯ จึงยังเป็นความหวังของประชาชนที่จะได้เห็นพรรคการเมืองต่างๆ ที่เคยสัญญาระหว่างการหาเสียงเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ร่วมกันเปิดทางให้กระบวนการประชามติเกิดขึ้นได้จริงๆ