預算衝突不止　藍綠白都要留校察看

從國會修財劃法增統籌分配款，114年度預算刪除達3.62%歷年罕見，到行政院扣留636億地方一般性補助款，接續一連串政院核定統籌款、一般性補助款改申請制、計畫性補助款大砍，結果財劃法再修一次。無論名之為報復還是輪迴，預算衝突是標，民主多數決的迷航，才是本。在憲政實務上，台灣是非常稚嫩的學生，少數政府的經驗只有扁政府和賴政府，各方都還在牙牙學語，激烈的衝突難免。日前政院正式函請立院黨團推薦中選會委員的作法，是亮眼的期中考卷。若總統國會僵持不停，立法院按釋字463路徑，整本預算案退回要求重編，也非不可能，到時候行政部門將會面臨更大的民主危機。

許信良曾言　一時的多數也需

台灣過去也有扁政府時期的少數政府，然而各種扁連會、扁宋會、經發會、九人小組，對黨際、社會、黨內行政立法的溝通協調，嘗試不輟。前民進黨主席許信良曾在去年5月底，喊話賴總統，苦口婆心類比就像中國應該正視台灣存在，賴總統也應該正視國會多數。「民主政治有它的邏輯，不可能少數執政。今天一定要努力形成多數。」、「你就不能穩定的多數，一時的多數也需要嘛」。多數政府是憲政精神的盼望，但仍不能阻止少數政府的發生。扁政府時期與各方用勸的、用哄的、用罵的、用逼的，還是努力籌謀許信良口中的一時多數。卓榮泰院長有中華民國史上覆議次數最多紀錄。立法院充分不信任，賴卓體制施政舉步維艱事小，體制迷航，各方嘗試妥協、多數決意涵被稀釋扭曲，憲政體制變成強調衝突，沒有化解歧見的制度功能，這才事大。

國會總統各有困境　

14日，立法院三讀通過，本屆二次修正財政收支劃分法，站在本屆一路以來國會、總統爭權的歷程，有其難以妥協的困境。卓榮泰院長已說不會調整、重編預算。事實上重編總預算不是什麼新鮮事，歷次因內閣改組或修法（老農津貼、國民年金）等因素，90、99、107年年度預算，行政院都曾主動撤回重編。內閣改組要重編的道理，就是新內閣還沒到國會報到，尚未透過總質詢取得民主正當性。大幅修法導致重編預算，更是國會透過立法權直接指導個別政策，內閣為獲國會信任，須以重編預算落實修法。相同道理放在115年總預算的衝突，加上軍人現職加薪、警消海移空執法危勞人員退休金，累積三大違法。法律修的好不好，過程是否倉促，方案是否有利國計民生，是政策可欲性的問題。但不斷考慮立法院不函送法案、總統不公布、預防性暫時處分、不編預算…等違反機制的方法處理，那麼無論是報復還是輪迴，下一輪的憲政攻防永遠不會停止。筆者在本刊曾投書《預算通關的兩院會商　憲法依據可疑》、《政治衝突下仍有憲政善意》，想讓外界看見政治衝突再激烈，籌謀各方可接受的多數，堆疊善意努力和解，還是政治、憲政運作的硬道理，也是97憲改以來設計成總統、內閣、國會三角關係為重心的半總統制，憲政制度設計的原始本色。

其實，考試委員的提名；公糧補助在立院攻防冷卻後，綠委也曾開記者會支持；韓國瑜院長邀114年度預算和解飯，看起來115年度的協調也在路上；11月7日行政院與立院各黨鞭商議並簽署文件後付委審查；凡此種種都是憲政累積善意和解，化解僵局達成多數決認可方案的例證。在面臨NCC人事案國會不同意的挫折後，行政院更進階思路，10月28日正式函文立院各黨團，11月4日，國、眾兩黨推薦共6位委員。行政部門的事前協調，並且正視自己並非多數，很可能須接受不樂見的結果，這對各方來說都是艱難的民主課，但只能學習。

抗中保台、毀憲亂政，可能凝聚了內部支持，但也逃避了民主補課。藍白綠當然互看不爽，但只要不持續尋找各方不杯葛、多數可接受的治國方案，藍白綠的留校察看，在國會換屆前，是不會解除的。

逼國會整本退回預算案　行政院更難應對

大法官釋字463闡明：「如多數立法委員審議特別預算時認有不符法定條件者，自得決議刪除，或要求行政院重新編製。」國會面對同樣是預算編製階段的違法，援用同樣法理，政院無意撤回，國會下一步只能退回整本預算要求重編，也是大法官指導的制衡手段。再詳予析論，預算國會審議階段，若有違法，大法官曾以釋391，不假辭色直接說增加支出違憲無效，還擴張解釋調整視同增加也無效。但面對行政編製階段違法，釋463說國會只能靠自己。大法官十分偏頗不公，立法院要避戰和諧也不可得，只能靠自己既出抵制手段。

地方財源的爭議，肇始於行政院錯讀114年預算審議結果，錯讀了刪減科目，自行扣住636億一般性補助款。而後編製115年預算時，以在野去年底修正的財劃法地方多獲配統籌分配款4,165億元，讓中央失去調節能力，就又在計劃性補助款砍掉2,646億元，搶回三分之二；又改變一般性補助款遊戲規則，變成申請制要看中央臉色，刪除、移動許多基礎民生款項，波及1,764億元。在野再度「輪迴」或「報復」，再修財劃法加兩道緊箍咒：一限計畫型補助款，不得低於各該財力級距縣市過去十年的平均值；二限一般性補助款，除去年底修法的總數外，每一個縣市都各別不能低於114年。

過去即便有各種因素，預算案都是行政院主動撤回。放眼未來，若由立法院發起創下重要的憲政先例，宣稱整本退回，是完整預算審議權的一環，行政院只有更難應對，衝突只有更表面化而難以化解，對行政院構成的挑戰，史無前例。

行政院大可繼續編纂論述、組織材料，指控在野違憲，鞏固內部支持。如同立院難以低頭一般，政院也有不得不戰的背景。在內閣制、半總統制國家國家，當前最常見的解方就是籌組聯合政府，然而藍白對此議題的表態也怪怪的。國民黨當年讓唐飛去黨部報告後，做出唐以個人身分、而非代表國民黨身分入閣的決策，不想負責任。扁政府連任後，國親曾想協議聯合政府，也是不了了之。民眾黨最近動作頻頻，又要炒熱聯合政府的議題。但眾黨要在地方層次嘗試，不顧我國地方政府採總統制的政府體制，不能實施聯合政府。比起落實憲政多數決，更讓外界起疑，是否是搶官奪位、坐地起價。

民進黨丟失社會和解與靈活治國的精神

總之，賴卓體制有愈想愈開，嘗試達成一時的多數。然而，藍、白各自是否是誠信可靠的談判對手，還是會先談後翻桌，也無人能保證。但是，民主本來就不是三五好友野餐的祥和歡樂。民主政治本來就是要讓一個國家當中，非常不一樣的國民，都能齊聚一堂議事，不管各方用勸的、用哄的、用罵的、用逼的，最終逼出一個各方不杯葛、多數認可的決策。這也是1990民進黨黨內通過民主大憲章、帶著這個主張在1996參與李登輝邀集的國家發展會議、促成隔年97憲改時，最重要的精神：在艱困國際情勢中，改制直選總統代表人民主權，但仍有須取得國會信任的內閣，達成民主政治需要的整合國家、化解對峙，無論是多數政府、少數政府或聯合政府，都有足夠的制度靈活性。這種社會大和解、盡最大力量達成共通點的精神，千萬不要隨著許信良前主席、呂秀蓮、游盈隆等民主大憲章世代離開民進黨，就丟失了這般民主風範。

※為文字工作者、專欄作家