南海填海造陸將被越南超車　北京卻裝沒看見解析雙標3大原因

中國一艘海警船16日在南海黃岩島附近，以水砲攻擊菲律賓漁業與水產資源局的一艘漁船支援船；反觀，越南在南海大規模填海造島，甚至快要超過中國本身，但中國卻睜一隻眼閉一隻眼。這種「雙重標準」完全表現出北京對親中的越南和親美的菲律賓截然不同的態度，也突顯越南在中國外交戰略中的重要性。

華府智庫戰略暨國際研究中心（CSIS）「亞洲海事透明倡議」（AMTI）上月發布報告，發現越南在南海南沙群島實際控制的21個礁盤、淺灘等地貌上，正大規模進行填海造陸，包括艾莉森礁（Alison Reef）在內的8處地點，今年初已展開填海；安波沙洲（Amboyna Cay）、染青沙洲（Grierson Reef）與西礁（West Reef）這3座已成中等規模的人工島，也重啟追加擴張作業。

2021年南沙群島的越南人工島面積僅0.5平方公里，但到今年3月已擴張至9.1平方公里，已達到中國南海人工島面積14.2平方公里的七成。而今年對8個新據點的填海行動幾乎可以肯定越南將追平，甚至是超越北京的造島規模。

美國媒體「外交政策」22日報導，越南的這些舉動足以讓北京以軍事或其他方式對河內施壓，藉此強化中國在該區域的主權聲索。有趣的是，這些情況至今都沒發生，就算中國與越南的船隻在南海時有摩擦，但大多都屬低層級事件，跟北京近來動不動就在南海用水砲驅離菲律賓船隻，甚至在8月還因為追逐菲律賓船隻，中國海軍軍艦與海岸警衛隊船隻反而在黃岩島附近相撞，甚至可能有中國人員傷亡。

北京對這兩個國家的態度如此迥異，原因相當複雜，但其中可能有幾個關鍵因素。

中國雙標原因1：菲律賓親美

首先，中國也許認為，在菲律賓總統小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr.）領導下，菲律賓大幅強化了與美國的同盟關係，以對抗中國，因此北京在戰略上已失去馬尼拉，至少目前看來是這樣。除非，前總統杜特蒂的女兒、現任副總統薩拉蒂（Sara Duterte）在2028年當選成為總統，才有可能改變菲律賓親美的狀況，因為她可能跟他父親一樣，認為菲律賓必須降低對美依賴，而與中國建立更友好的關係。

相比之下，雖然越南和中國在歷史上曾是敵人，但越南對中國的態度比菲律賓更「忠誠」（loyal）。例如，越南國家主席梁強出席了北京9月3日舉辦的閱兵儀式；越南也應邀以貴賓國身分參加在8月31日舉行的上海合作組織峰會，並且如今已成為金磚國家（BRICS）的合作夥伴國。這兩個組織普遍被視為反西方、甚至反美的平台，而中國在其中都是核心成員。

越南在需要時也會尋求中國支持，像是在美國總統川普宣布要對越南多國祭出高額對等關稅後，中國國家主席習近平隨即受到河內歡迎，兩國簽署數十項協議，涵蓋經濟和貿易等領域。

中國雙標原因2：菲律賓積極抗中

馬尼拉惹北京不爽的不只是親美立場，還有菲律賓相當積極的尋求各國共同對抗中國的舉措。小馬可仕在7月造訪白宮後幾天，就跟印度總理莫迪（Narendra Modi）會晤，兩人承諾提升雙邊戰略夥伴關係，深化貿易、防務與海上安全合作。關於防務和海上合作明顯就是針對中國所展開的協作行動。而且就在小馬可仕造訪新德里的同時，印度和菲律賓也在南海舉行兩國史上首次聯合軍演，劍指北京。

菲律賓也和美國、澳洲、印度、日本、紐西蘭和南韓簽署新的防務協議。

馬尼拉甚至在8月下旬接待台灣外交部長林佳龍，洽談貿易與投資事宜。雖然林佳龍是以「私人身分」出訪，也沒有和菲律賓政府舉行正式會談，但北京仍大為震怒。

反觀越南，在發展戰略夥伴關係上的手法相當細膩。越南在一開始將中國、俄羅斯和印度視為最重要的國際夥伴，但在過去9年，越南又新增了美國、日本共9個全面戰略夥伴關係。然而，越南在國防政策上始終堅持「四不原則」：不參加軍事同盟、不選邊站與某國共同對抗另一國、不允許外國在本國領土設軍事基地，以及不先發動戰爭。而且越南所謂的「全面戰略夥伴關係」並沒有聚焦在國防，還涵蓋其他領域，也就是說，河內是在「廣泛合作」的和平包裝中，將「國防合作」偷偷包進裡面暗度陳倉。

中國雙標原因3：菲律賓政策多變

最後，中國的不滿恐怕也包含菲律賓政治的多變。以杜特蒂在2016年到2022年執政時期為例，由於杜特蒂是減少依賴華府，增加接觸北京，當時的雙邊關係順暢許多，包括在南海共同勘探油氣、以及利用中國的一帶一路推進杜特蒂在菲律賓「建造、建造，再建造」的計畫，以改善菲律賓生活品質。然而，這些政策不僅最終未能如願，甚至在小馬可仕上任時，徹底扭轉了雙邊關係。

至於越南，跟中國一樣是由共產黨執政的威權國家，政策轉變的不確定性低於民主國家，因此北京對越南領導層相當熟悉且安心。這也強化了越南與中國的雙邊合作。

菲律賓應採取中庸之道降低衝突

不過，回過頭來看南海爭議，北京雖然雙標，但並不代表越南和中國在南海就沒有摩擦，或是讓北京停止其主權聲索。只是越南處理的方式跟菲律賓不同。

過去幾年，馬尼拉選擇「透明化」策略，利用錄影與照片階露中國在南海的行為；而選擇「不透明行動」（opacity initiative）的越南，顯然已經跟中國培養出類似於「家醜不外揚」的默契，也就是不公開雙方在南海的摩擦，而是舉行閉門會議處理，以避免情勢升溫。

然而，不管是哪種方式，中國依然故我地聲稱幾乎整片南海都是北京的。

報導指出，但越南的做法至少降低了與北京的衝突，這本身就是一項不小的成就。與此同時，菲律賓和美國也應該認知到，雖然雙方的安全同盟可能避免了一場全面戰爭，但卻未能嚇阻中國在南海進行「灰色地帶行動」（gray-zone operations）與其他危險舉動。

馬尼拉和華府應該要先協調好，中國做了哪些事或做到什麼程度，會啟動同盟反應去抵禦或回應；以及如何更有效地去執行這些抵禦或回應行動。雖然對菲律賓來說，採取跟河內一樣的對中態度無異於投降，但也許可以從這兩種行動光譜中找到一條中庸之道，同時採取兩者的一些做法，以達到預期效果。