高階核廢選址期限剩3年，至今沒法源！避免地方公投卡關，核廢難題怎解套？
作者 : 陳子萱
圖片 : 攝影／吳東岳
無論核電廠是否重啟，台灣都須面對既有核廢料的存放問題。經濟部近期將推動高階核廢選址立法，對照過去的失敗經驗，這一回在地方溝通、補償回饋的機制上，應如何補強？
「核廢料要放你家嗎？」這是擁核與反核支持者長期爭論的一道問題。
8月23日，重啟核三公投落幕，雖然因未過門檻失敗收場，但同意票434萬張遠高於不同意票151萬張，其中金門、連江和苗栗為同意票比率最高的三縣市。
來自金門的國民黨立委陳玉珍順勢提出，可研擬將核廢料放在無人居住的金門二膽島，且在確保地質安全、有明確補償方案、交由地方公投決定等前提下進行討論。但此話一出，旋即引發金門人激烈反彈，陳玉珍在隔日道歉止血，也讓核廢議題戛然而止。
▲不論高放、低放，台灣目前都還未找到最終處置場址。暫存於蘭嶼的低階核廢料，也難有最終去處。（圖／中央社）
高放最終處置場 尚無法源
實際上，無論重啟核電與否，台灣終究得面對核廢料存放問題。儘管國內三座核電廠都已停止運轉，但發電以來累積超過2.1萬束的核燃料棒，目前只是暫存在各電廠內，最終仍要找到永久處置場址。
核廢料依照放射量高低，有不同處置方式。
低放射性廢棄物（下稱低放）主要是受輻射汙染的衣物、工具等，會先經過壓縮、固化處理，置於暫時貯存場，最後移至最終處置場。經濟部曾在2012年依據《低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例》（下稱《低放場址條例》），公告台東達仁鄉和金門烏坵鄉為建議候選場址，但因地方拒辦公投，無疾而終。
至於高放射性廢棄物（下稱高放），則是發電用過的核燃料棒，從爐心退出後須在用過燃料池冷卻約10年，再移往乾式貯存場存放約40年，最後移至最終處置場，放置地底10萬年到百萬年，將輻射減弱到安全值。
依照台電《用過核子燃料最終處置計畫書》，2017年前應針對高放最終處置場進行「潛在母岩特性調查和評估」，2028年前要完成「候選場址評選與核定」，最終在55年完成建造。
雖然台電已在2017年向核安會提報「母岩調查評估」等報告並審查完畢，但針對最終處置場的選址，時間剩不到3年，目前只有行政規則，沒有法律規範，恐難落實地方溝通。
「政府不能因為30年後才要蓋完高放處置場，就沒有任何積極動作。」清大工程與系統科學系特聘教授葉宗洸強調，訂定選址條例只是第一步，執行後還有各項挑戰，經濟部應盡快提出草案。
對此，經濟部今年4月成立「放射性廢棄物處置專案辦公室」（下稱核廢專案辦公室），著手研議高放處置場選址條例草案，預計9月出爐、年底送進行政院核定。
等不及官方版本，環境法律人協會、綠色公民行動聯盟等多個民間團體，已在7月率先公布民間版《高放射性廢棄物選址暨處置條例》草案。環境法律人協會常務理事、專職律師張譽尹觀察，儘管《低放場址條例》早在2006年就通過，19年來仍選不出場址，可見制度規畫不健全，無法促進地方討論。
民團擬草案 多階段積極溝通
這部民間版草案的核心精神，就是要從低放選址失敗的經驗，補強相關機制。
首先，經濟部於2012年選定台東達仁鄉和金門烏坵鄉，但依法須通過地方公投，才能成為候選場址，進入後續環評及可行性研究等實質程序。在金門縣拒絕公投、台東縣沒有地方公投自治條例下，《低放場址條例》又無解套機制，整整卡關13年，難以繼續討論。
「當初經濟部、行政院沒有協商地方舉辦公投，最後放給台電處理，但台電作為事業單位，哪有政府機關的行政裁量權？」葉宗洸認為，中央政府有責任出面主導，協助取得地方同意，或更積極提出回饋的配套措施，避免選址在地方卡關後，走入無解的死胡同。
為此，民間版草案設有「回頭機制」，也就是若地方政府未舉辦公投，應由中央政府代為辦理。張譽尹強調，過去因縣市長拒辦公投，幾乎斷絕所有討論，但設址與否，應由居民共同決定。
該草案更要求，政府機關要尊重地方同意的多元形式，包括投票、原住民部落會議等，且核廢問題複雜，應與地方建立「雙向學習溝通平台」，定期讓居民了解最新資訊、潛在影響等，地方也可反映在地需求或補償提案。
此外，依照低放選址經驗，地方經歷一次公投就將成為候選場址，期間溝通不足，程序過於簡化，只會加劇地方反彈。「這就像有個媒人突然帶一個陌生人來，要你們共度餘生，還只有一次選擇機會，若不夠充分了解，又沒有猶豫的餘地，理所當然會失敗。」張譽尹說。
也因此，民間草案納入「多階段行使同意權」，最終選址完成前，在調查場址地質鑽探、公告潛在場址、建議場址、最終場址等四階段，都應經過充分溝通，取得地方同意，才能推進下一關。
這就像提供當地居民「階段性分手」的機會。如某地區公投通過地質鑽探，但日後可能因補償不合理，地方產生疑慮，居民可以在下個階段藉由公投否決後續計畫。「讓居民能在每一階段釐清地方發展方向，也有助政府理解地方需求，滾動修正相關配套。」張譽尹建議。
借鏡日本 納地方自願獎勵金
為了鼓勵地方參與，民間草案也參考日本經驗，設有「自願補償機制」。
日本早在2000年就確立高放選址法源，並於2017年公布具潛力範圍的「科學特定地圖」，鼓勵範圍內的地方政府以「市町村」為單位提出選址申請，且提供獎勵金。
該調查分為「文獻調查」、「概要調查」、「精密調查」三階段，地方只要自願申請「文獻調查」，就可獲20億日圓（約新台幣4.1億元）補助金；申請「概要調查」則有70億日圓（約新台幣14.5億元）補助金。目前已有北海道壽都町、神惠內村及九州玄海町展開文獻調查。
台版民間草案也建議參照日本規畫，當政府公告數個「潛在場址」後，被公告縣市可自願申請為下一階段的「建議場址」，獲得十億元獎勵金；若地下鑽探等實驗成功，可再獲得90億元獎勵金，希望提高具潛力地區的參與誘因。
針對民間草案的建議，核廢專案辦公室主任杜文苓表示，日本有核工業，核廢處理需求更大，地方獎勵相對積極；而台灣的核能後端基金涵蓋電廠除役到核廢處理，經費有限，恐難比照日本的獎勵模式。但她認同，地方未辦公投的回頭機制、原住民部落的諮商同意形式、雙向溝通學習平台，都是官方草案可參考的方向。
政府醞釀立法之際，陳玉珍也提醒，核能知識的教育才是關鍵，經濟部及核安會應積極走進地方，讓民眾具體了解核廢的安全性與危險性，例如距離多遠有輻射影響，高牆具有多少屏蔽效果……，「否則現在人人都『聞核色變』，根本沒辦法理性開啟討論。」她感嘆。
台灣核廢料落腳何處仍未定案，放眼各國經驗，這將是一段漫長討論歷程。政府第一步要從法源開始，健全地方參與和補償機制，落實核能知識教育，才可能找到核廢的最終去處。
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