《財團法人法》上路7年亂象，雙5％限制、投資規範僵化... NPO治理失能搞翻民間，修法勢在必行
作者 : 林良昇
圖片 : 取自花蓮黎明教養院網站
《財團法人法》上路7年，管理混亂、法條不合時宜，成NPO運作最大絆腳石。
背後反映政府對非營利組織治理缺乏整體思惟，制度盤整與修法已刻不容緩。
由台大醫院癌症微創介入治療中心主任黃凱文創辦的遠方未來醫學基金會（下稱遠方基金會），長年推動全國性的醫療教育服務，並到偏鄉離島義診，舉辦學生醫療營隊，向下扎根醫療教育，8年來從不間斷。
最初成立時，考量地方性財團法人的最低捐助財產總額為1千萬元，門檻低於全國性財團法人的3千萬元，遠方基金會便申請設立在台北市，由台北市政府主管。基金會本著慈善不分地域的理念，近年跨足各縣市舉辦活動、捐款，沒想到頻頻遭北市府關切。
權責分散、法規各異難統一
公益初衷反成行政瑕疵
最讓黃凱文印象深刻的是，遠方基金會曾贊助弱勢孩童參加中部「中橫健行隊」活動，如實將相關財務資訊列在財報當中，事後卻被北市府檢討，質疑這項活動「不辦在台北市」，要求提出說明，凸顯制度僵化。
為了擴大服務範圍，讓善心於法合規，黃凱文去年申請轉移管轄，讓遠方基金會轉型為全國性財團法人，改隸屬衛福部；即使基金會前後屬性一致，從事相同業務，這道複雜的轉換程序，仍耗時半年才完成。
從遠方基金會的經驗不難看出，政府現行對NPO（非營利組織）的治理機制「碎片化」，不只權責分散中央和地方政府，也沒有統一主管機關，各財團法人依照不同目的事業，隸屬不同單位管理；而衛福部、教育部、內政部等各個機關，又有自己的法規命令，相關審查、管理行政流程各有差異。
這樣的結果，不只導致官方無法對財團法人有效監管，針對捐款資訊分布，更難以全面掌握。直至目前，民眾仍然無法透過政府網站，找出每年財團法人總捐款金額，只能從個別團體的財報一份份勾稽。
財報制度混亂 難落實透明
94％小型NPO被邊緣化
然而，單看衛福部的公益勸募管理系統，確實可窺見近年民間捐款逐年增加趨勢。
2015年，NPO向民間募款的實募金額為44億元，到了去年，這個數字飆升到96億元，成長超過一倍，募款達成率更飆至45％，創下10年新高。
民間善款暴增，錢究竟用去哪裡，NPO的財務揭露與透明度，需要公眾一起監督。但在現行法規上，政府管理卻做半套，不只無法發揮效果，還反過來干擾NPO運作。
拿出一疊法規資料，長期輔導NPO的海棠文教基金會執行長陳俋潓一臉嚴肅，眼前厚重的文書，代表各個NPO長期面臨的困境。
現行《財團法人法》規定，財團法人的財務會計報告準則是由主管機關制定，這些機關包含中央內政部、衛福部、文化部等部會，還有縣市政府局處。「但各部會的財報編製準則都長得不一樣。」陳俋潓直言，如遇到像遠方基金會「轉移管轄」的情況，就要重新適應新主管機關規定，費力又無效率。
台灣公益責信協會創辦人余孟勳補充，政府規定的NPO報表種類，大致可分成三種，一種是以政府主計的觀點要求，只需在收支營運表簡單列出業務內、外的收入及支出；第二種如衛福部所管的財團法人，參照國外較先進的方式，要列出收入是孳息或社會資助等細項，更要求提出功能別費用表，列出是用人、服務費用等項目；最後一種則是融合上述兩種形式。
弔詭的是，政府對所有上市櫃公司的財報格式要求一致，放在NPO管理，不同部會的財報格式卻五花八門。「明明都是在做公益，為什麼大家拿出來的報表不一樣？」余孟勳質疑，這些財報甚至分散在不同機關網站上，民眾不易搜尋瀏覽，更難以比較。
曾在金融業服務的健康化長壽發展協會理事長楊智淵，看過不少大老闆想捐錢做善事，卻找不到相關資訊，「不知道錢要捐去哪裡」。長久下來，許多善款都流向大型、知名NPO，造成資源過度集中；反觀經營良善卻知名度不足的小型NPO，更不容易被外界注意，發展機會受限。
公益責信協會等團體曾在2021年進行調查，發現台灣前6％的NPO得到超過8成的民間捐款，而其餘94％NPO只能爭取剩下的19％，出現公益團體極度M型化現象。
更嚴重的是，立法之初，社會期待政府落實「監管」責任，但多年運行下來，各機關從未有充足人力實質管理。陳俋潓舉例，教育部要管理多達7、8百個文教基金會，但負責相關業務的只有6、7名承辦人，一人管理1百多家，根本難以確認財報有無問題。
台灣對NPO的管理制度，已來到全面檢討的時刻。「透過建立好的法規，會促進大眾對NPO的信任度。」長期研究國際NPO法治的台灣大學政治學系教授兼系主任劉康慧說。
▲隨著民間願捐款做善事的意願增加，善款的用途也應受各界檢視，NPO需要檢視年度財報與專案支出，討論如何提升非營利組織的財務透明與責信。（攝影／唐紹航）
法規僵化 修法未打到點
可借鏡國外設獨立監管組織
長期在公益團體服務的曉明社會福利基金會執行長陳文良點出，日本、韓國在內政部門或地方政府，都設有NPO統一監管機關，而像英國的公益慈善委員會（Charity Commission）模式，也可供台灣參考。
陳文良說明，英國的公益慈善委員會，是獨立於政府機關外的監管單位，不只公部門，也有民間會計師、律師等專業人員參與，專責監管NPO服務內容跟行為是否一致，若查出問題，委員會有權做出裁罰。
「問責能力和獨立性是兩大關鍵。」陳文良舉例，在2023年時，英國公益慈善委員會就對Fashion for Relief慈善機構進行調查，認定其存在開支未用於慈善用途、未遵守組織章程等違規事實，進而限制該機構創辦人、英國超模娜歐蜜·坎貝兒（Naomi Campbell）5年不能領導慈善組織。
劉康慧更點出，政府不只要在監管體系中扮演一定角色，英國、美國也會借助民力，因此介於NPO及政府間的「中介組織」，可以發揮關鍵作用。這些組織會討論募款條約等自律規範，讓加入的NPO成員遵守，甚至會以民間角色評價各機構的透明度。
其實，台灣早有類似中介組織的存在，2005年成立的台灣公益團體自律聯盟，就是希望藉由比法規更嚴格的自律責信，強化NPO在民間的信任度。
目前全國粗估約有3萬多家NPO，只有314家加入自律聯盟，當中財團法人與社團法人各占一半，社福組織約占7成左右。自律聯盟採取比政府法規更高規格的責信標準，像是訂出「自我檢核表」，內容囊括組織治理與監督、募款誠信、財務健全、資訊公開、倫理行為、風險管理等不同面向，讓加入的NPO自我檢核，提升組織的責信能力。
台灣公益團體自律聯盟祕書長沈怡如不諱言，政府沒有量能去治理NPO，相關修法也較緩慢，例如攸關募款的《公益勸募條例》是在2006年立法，已20年未大幅更動。NPO圈內人士則建議，政府即使不成立專責主管機關，也應將NPO管理提高到行政院層級，設立統一窗口或訂出一致標準，不要讓部會各行其是。
其實，不只監管制度不健全、執行馬虎，攸關財團法人運作的《財團法人法》，2018年上路至今滿7年，當初立法的種種謬誤，直至今日仍未檢討修正。
政府缺金融與治理專業審查
防弊思惟扼殺多元經營
當時是為了讓全台6千多家財團法人運作更健全，要求財務透明，立法院才通過專法管理，同時對財團法人投資設下諸多限制，但部分條文卻讓人無所適從。
例如，第十九條第三項，針對財團法人財產運用方式，以「本於安全可靠原則」，正面表列財團法人僅能購買「有擔保公司債」、「固定收益型受益憑證」；除非各部會對其主管的財團法人另做出特別函釋，才能開放更多投資項目。
但該兩項投資標的卻大有問題，業界人士指出，市場上規模較大、營運風險較低的公司，信用相對可靠，通常僅會發行「無擔保公司債」，例如被中華信評機構評等為「twAAA」的台積電，長年以來只發行無擔保公司債；反觀有擔保公司債的發行者，多是信用風險較高的企業，條文內容自相矛盾。
而所謂「固定收益型受益憑證」，依據投信投顧公會的分類，包含高收益債、新興市場債基金，風險不見得比指數股票型基金低。立法過程中，顯然未參酌投資市場實情，也未納入金融專業人士意見。
至於「財產總額百分之5範圍內購買股票，且對單一公司持股比率不得逾該公司資本額百分之5」，這項「雙百分之5限制」，也被學者直指，是以防弊思惟扼殺公益基金會多元經營的可能性。
一名財團法人決策人士舉例，《財團法人法》允許的投資標的多局限於公債、政府保證債券、金融機構定存、信用評等達標的公司債。股票或高風險性投資基本不被允許。但定存利息低時，將影響基金會能運作於公益目的的基金。原本能夠股債平衡的投資只能投資債券ETF，遇上今年美元急貶、債券下跌的情況，也無法避險，反而造成資產風險。
這位人士也指出，以前規定基金會再捐款給其他小型基金會時「單一受贈單位 需小於等於當年度捐贈總額的十分之一」。現在法律改成原則性規範，但教育部仍採十分之一作為實務審查紅線，造成小型基金會在當年度有特殊的公益計畫，如建校舍給特殊兒童，而需要較大支出時，單一大型基金會捐款無法滿足計畫，讓資源非常碎片化，導致公益團體為了單一項目籌資疲於奔命。
該人士不諱言，整體法規及主管機關審核只想防弊，無法平衡社會公益的實際需求。各主管機關也不具備專業人員審查投資計畫，造成溝通困難，為了規避責任，所有規範都從嚴，導致財團法人資產無法有效運用與配置。
從混亂的監管制度，再到法條中矛盾的投資限制，政府對NPO的治理，多年來停滯不前，政府不得不全盤檢討，沒理由繼續置身事外。
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