ยกเลิก MOU 43 และ 44 บันทึกความเข้าไจไทย-กัมพูชา ทำได้จริงหรือ?

อัพเดต 06 ส.ค. เวลา 09.47 น. • เผยแพร่ 06 ส.ค. เวลา 09.47 น.

ภาพไฮไลต์

‘ภูมิใจไทย’ ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้านหน้าใหม่ ถือโอกาสที่ไทยและกัมพูชามีเหตุปะทะกันตามแนวชายแดนเสนอยกเลิกบันทึกความเข้าใจ 2 ฉบับ คือ ฉบับปี 2000 (พ.ศ. 2543 หรือ MOU 43) ซึ่งกำหนดการปักปันเขตแดนทางบก และฉบับปี 2001 (พ.ศ. 2544 หรือ MOU 44) ซึ่งว่าด้วยเรื่องการแบ่งเขตทางทะเลและการร่วมพัฒนาทรัพยากรปิโตรเลียมกับกัมพูชา นัยว่าเป็นการยกเลิกหนังสือสัญญาที่ทำให้ไทยเสียเปรียบในการเจรจา อาจจะเสียผลประโยชน์ และมีโอกาสเสียดินแดน

พิจารณาจากความเคลื่อนไหวที่ประสานสมทบกับกลุ่มการเมืองชาตินิยมฝ่ายขวา ดูเหมือนว่าข้อเสนอที่ผิดกาลเทศะนี้น่าจะมีวัตถุประสงค์เพื่อสั่นคลอนเสถียรภาพของรัฐบาลที่นำโดยพรรคเพื่อไทยซึ่งกำลังง่อนแง่นอยู่ในเวลานี้มากกว่าจะหวังผลให้เกิดการยกเลิกเพิกถอนเอกสารสำคัญที่ใช้เป็นกรอบในการเจรจาเพื่อแก้ไขปัญหาข้อพิพาทระหว่างสองประเทศ

MOU 43 หรือในชื่อทางการว่า ‘บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยและรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชาว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก’ ลงนามในสมัยรัฐบาล ชวน หลีกภัย กำหนดให้มีคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วม (Joint Boundary Commission: JBC) ซึ่งมีขอบเขตอำนาจหน้าที่รับผิดชอบสำรวจและจัดทำหลักเขตแดน (ที่มีมาแต่เดิมในสมัยฝรั่งเศสอินโดจีน) ให้จัดทำแผนแม่บทในการสำรวจและจัดทำหลักเขต ให้กำหนดความเร่งด่วนของพื้นที่ที่จะต้องสำรวจ ให้ตั้งคณะอนุกรรมาธิการด้านเทคนิค ให้ผลิตแผนที่เพื่อแสดงเขตแดนทางบกตามที่ได้สำรวจและจัดทำหลักเขต

สิ่งที่เป็นปัญหากังวลใจมาโดยตลอดสำหรับกลุ่มชาตินิยมฝ่ายขวาของไทยคือ MOU 43 กำหนดให้ทั้งไทยและกัมพูชาดำเนินการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนตามเอกสารสำคัญ 3 ชุด คือ อนุสัญญาสยาม-ฝรั่งเศสฉบับปี 1904 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมข้อบทในสนธิสัญญาฉบับปี 1893, สนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส ฉบับปี 1907 และแผนที่ที่จัดทำขึ้นตามผลงานการปักปันเขตแดนของคณะกรรมการปักปันเขตแดน ซึ่งจัดตั้งขึ้นตามหนังสือสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าว ซึ่งเป็นแผนที่มาตราส่วน 1:200,000 เหมือนกันทั้งสองชุด

ความจริงแผนที่ดังกล่าวโดยตัวของมันก็ไม่ได้เป็นปัญหาอะไรมากนอกเสียจากว่า ระวางดงรักได้กำหนดให้ปราสาทพระวิหารอยู่ในเขตกัมพูชา และศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice: ICJ) ใช้ประกอบการตัดสินคดีในปี 1962 ว่า ปราสาทพระวิหารตั้งอยู่ในพื้นที่ภายใต้อำนาจอธิปไตยของกัมพูชา อีกทั้งการตีความคำพิพากษานั้นในปี 2013 ตามคำร้องของฝ่ายกัมพูชาภายหลังการพิพาทกันครั้งล่าสุดยังได้สำทับอีกว่า พื้นที่ซึ่งเป็นภูเขาในชื่อเดียวกันกับตัวปราสาทก็อยู่ภายใต้อำนาจอธิปไตยของกัมพูชาด้วย คนไทยและนักกฎหมายไทยจำนวนหนึ่งจึง ‘รับไม่ได้’ กับคำตัดสินดังกล่าว และโต้แย้งอยู่เนืองๆ จนกระทั่งถึงปัจจุบันว่า แผนที่กำหนดเส้นเขตแดนไม่ตรงกับถ้อยคำในหนังสือสัญญาที่กำหนดให้ใช้ ‘สันปันน้ำ’ เป็นเส้นเขตแดน

แต่ในความเห็นของศาล แผนที่นี้เป็นส่วนหนึ่งของหนังสือสัญญาเพราะเหตุแห่งการปฏิบัติ กล่าวคือ ทางการไทยในสมัยนั้นได้รับเอาแผนที่มาใช้งานโดยไม่ได้ท้วงติงว่ามันผิดพลาดระบุเขตแดนไม่ตรงกับสนธิสัญญา แถมยังได้ขอให้ทางฝรั่งเศสจัดพิมพ์เพื่อแจกจ่ายไปให้ผู้เกี่ยวข้องทั้งหลายเพื่อให้ทราบถึงเขตแดนระหว่างสยามกับฝรั่งเศสอินโดจีนในสมัยนั้น ซึ่งก็คือประเทศกัมพูชาในสมัยนี้

ไม่ว่าแผนที่นั้นจะถูกต้องแม่นยำหรือไม่ก็ตาม มันก็มีสถานะทางกฎหมายที่ชัดเจนอีกทั้งได้มีการระบุเอาไว้ใน MOU 43 อย่างชัดเจนว่าให้สำรวจและจัดทำหลักเขตแดนตามนั้น อีกทั้งในความเป็นจริงคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมได้ดำเนินการตามบันทึกความเข้าใจนี้ จนเกิดความก้าวหน้าพอประมาณ

ผลการดำเนินงานในช่วง 25 ปีที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการเขตแดนร่วม JBC สามารถค้นหาและระบุตำแหน่งหลักเขตเดิมได้ทั้งหมด 45 จาก 73 หลัก หรือประมาณ 62 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนหลักเขตที่เคยมีอยู่เดิม หรือคิดเป็นระยะทาง 374 กิโลเมตร หรือคิดเป็น 47 เปอร์เซ็นต์ของความยาวเขตแดนทั้งหมด

ที่สำคัญที่สุด มันถูกใช้เป็นหลักอ้างอิงเมื่อไทยและกัมพูชาเกิดเหตุพิพาทกัน ด้วยข้อกล่าวหาซึ่งกันและกันว่าอีกฝ่ายหนึ่งได้ทำการละเมิดข้อ 5 ของ MOU 43 ที่ว่าห้ามมิให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งดำเนินการใดๆ ที่มีผลเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อมของพื้นที่ชายแดน อีกทั้งคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมนี้ก็เป็นกลไกทวิภาคีอันหนึ่งซึ่งฝ่ายไทยเรียกร้องให้นำมาใช้เพื่อแก้ไขข้อพิพาทเรื่องเขตแดนกันทุกครั้ง ล่าสุดคือการประชุมที่พนมเปญเมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2025 และการประชุมสมัยพิเศษกำหนดให้มีขึ้นในเดือนกันยายน

ส่วน MOU 44 มีชื่อทางการว่า ‘บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยและรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน’ ลงนามในสมัยรัฐบาล ทักษิณ ชินวัตร กำหนดให้มีการตั้งคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค (Joint Technical Committee: JTC) เพื่อเจรจาแบ่งเขตทางทะเลในพื้นที่ที่ต้องแบ่งกัน (กำหนดเอาไว้เหนือเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือในขนาดพื้นที่ประมาณ 10,000 ตารางกิโลเมตร) และกำหนดเงื่อนไขในการจัดทำระบอบพัฒนาทรัพยากรปิโตรเลียมร่วมกัน (คือพื้นที่ใต้เส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือ ขนาดพื้นที่ประมาณ 16,000 ตารางกิโลเมตร)

ในความเห็นของกลุ่มชาตินิยมฝ่ายขวานั้น MOU 44 มีข้อบกพร่องตรงที่ไปให้การยอมรับ ‘การกำหนดไหล่ทวีปที่ไม่มีพื้นฐานทางกฎหมายระหว่างประเทศใดๆ ของฝ่ายกัมพูชา’ ซึ่งเป็นการอ้างสิทธิเกินกว่าสิ่งที่พึงมีพึงได้ทำให้เกิดพื้นที่ที่อ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกันมีขนาดใหญ่เกินไป อันจะเป็นผลให้ไทยจำต้องแบ่งทรัพยากรที่ทึกทักเอาว่าเป็นของตนนั้นไปให้กัมพูชาด้วย

ข้อกังวลอีกประการหนึ่งของฝ่ายที่คัดค้าน MOU 44 คือกัมพูชาได้กำหนดเขตไหล่ทวีปเข้ามาในเขตที่ใกล้กับเกาะกูดทำให้ประเทศไทยมีความเสี่ยงที่จะ ‘เสียดินแดน’ ส่วนนี้ไปให้กัมพูชา ทั้งๆ ที่สนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศสปี 1907 ได้กำหนดเอาไว้โดยชัดแจ้งแล้วว่าเป็นของไทย

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าข้อกังวลเหล่านี้จะไม่สมเหตุสมผลหรือมีมูลฐานทางกฎหมายระหว่างประเทศหนักแน่นเท่าใดนัก แต่มันจะถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นประเด็นทุกครั้งที่พรรคการเมืองซึ่งมีความใกล้ชิดกับ ‘ตระกูลชินวัตร’ เข้ามามีอำนาจในรัฐบาล ด้วยข้อกล่าวหาที่ว่าอาจจะมีผลประโยชน์ทับซ้อนเอื้อให้กับกลุ่มทุนที่ใกล้ชิดกัน และโอนอ่อนให้ฝ่ายกัมพูชาเพราะมีความสัมพันธ์ส่วนตัวที่ลึกซึ้งกัน ด้วยเหตุนี้เอง การดำเนินการภายใต้บันทึกความเข้าใจฉบับนี้จึงเป็นไปอย่างล่าช้า ไม่มีความคืบหน้าใดๆ เลยตลอดระยะเวลา 24 ปีที่ได้ลงนามในเอกสารฉบับนี้ร่วมกันมา

คำถามสำคัญในปัจจุบันคือ การบอกเลิกเพิกถอนบันทึกความเข้าใจ 2 ฉบับดังกล่าวจะทำได้อย่างไร เพราะไม่ได้มีบทบัญญัติว่าด้วยการยกเลิกเอาไว้ หลักทั่วไปของหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ การบอกเลิกต้องได้รับความยินยอมจากคู่ภาคี เว้นเสียแต่ว่าจะพิสูจน์ได้อย่างชัดเจนว่า มีการละเมิดพื้นฐานของมันอย่างร้ายแรงจนเป็นเหตุให้การบังคับใช้เป็นไม่ได้อย่างแน่แท้

จริงอยู่สถานการณ์ที่เป็นอยู่ในปัจจุบันไทยและกัมพูชามีข้อพิพาทเรื่องเขตแดนถึงขึ้นใช้กำลังทหารกัน แต่นั่นถือว่าเป็นการละเมิดบันทึกความเข้าใจอย่างร้ายแรงหรือไม่?

นักกฎหมายจำนวนหนึ่งเห็นว่า ยังไม่ถึงขั้นนั้น เพราะทั้งสองประเทศไม่ใช่เพิ่งเคยพิพาทกัน เคยเกิดเหตุการณ์ทำนองนี้แล้วในปี 2011 แต่ไม่ปรากฏว่าฝ่ายไทยได้แสดงเจตนาอยากจะยกเลิก MOU 43 แม้ว่าจะมีความพยายามของรัฐบาลในสมัยนั้นที่จะยกเลิก MOU 44 แต่ทำไม่สำเร็จ เพราะไม่ได้เสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาตามขั้นตอน และไม่ได้แจ้งไปยังรัฐบาลกัมพูชาอย่างเป็นทางการ

ยิ่งไปกว่านั้นเมื่อเกิดเหตุปะทะกันทั้งสองประเทศกลับเปิดประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมเพื่อหาทางแก้ไขปัญหาข้อพิพาท ก็ย่อมแสดงให้เห็นว่า MOU 43 ยังเป็นหนังสือสัญญาที่บังคับใช้สำหรับเขตแดนทางบกได้อยู่

การที่พรรคการเมืองที่เคยเป็นฝ่ายรัฐบาลที่เปลี่ยนมาเป็นฝ่ายค้านในเวลาต่อมานั้นไม่ได้เคยทักท้วงหรือแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า บันทึกความเข้าใจมีข้อบกพร่องหรือจะก่อให้เกิดความเสียหายใดๆ หากมันใช้บังคับต่อไป แล้วอยู่ๆ ก็มาเคลื่อนไหวเพื่อขอบอกเลิกเพิกถอนมันก็ย่อมทำให้เกิดความคลางแคลงสงสัยว่ามีเจตนาทางการเมืองอย่างใดกันแน่ ทำไมจึงไม่ดำเนินการในเรื่องนี้เสียตั้งแต่เวลาที่มีอำนาจอยู่ หรือเพิ่งจะมาเห็นผลร้ายของมันก็ต่อเมื่อตัวเองเป็นฝ่ายค้านแล้วเท่านั้น

ที่สำคัญที่สุดฝ่ายที่ต้องการจะยกเลิกบันทึกความเข้าใจทั้งสองฉบับไม่เคยให้หลักประกันอะไรได้เลยว่า จะหาฉบับใหม่ที่ดีกว่านี้ขึ้นมาทดแทนได้อย่างไรหรือว่ามีกลไกอื่นใดที่มีประสิทธิภาพมากกว่านี้ในการใช้สำรวจปักปันเขตแดนทางบกหรือแบ่งเขตทางทะเลระหว่างสองประเทศ

บทความต้นฉบับได้ที่ : ยกเลิก MOU 43 และ 44 บันทึกความเข้าไจไทย-กัมพูชา ทำได้จริงหรือ?