คุยกับ กษิร ชีพเป็นสุข บทสนทนาว่าด้วยเรื่อง ‘อาเซียน’ เมื่อการร่วมใจของเอเชียอาคเนย์ เต็มไปด้วยความท้าทายและข้อจำกัด

ภาพ:จิตติมา หลักบุญ

“อาเซียนร่วมใจ อาเซียนเรามาร่วมใจ…” เนื้อเพลงติดหูจากบทเพลง 'อาเซียนร่วมใจ' ขับร้องโดยปาน ธนพรและบี พีระพัฒน์ สื่อถึงความร่วมมือ ‘อาเซียน’ หรือสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ องค์กรความร่วมมือระดับภูมิภาคของประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

หลายคนอาจรู้จักอาเซียนผ่านหูผ่านตากันมาบ้างในวิชาเรียนหรือเทศกาลต่างๆ และประเทศไทยถือเป็นหนึ่งในห้าประเทศผู้ก่อตั้งอาเซียนขึ้นมาร่วมกับอินโดนีเซีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์และสิงคโปร์

จนกระทั่งปัจจุบันอาเซียนมีประเทศสมาชิกทั้งหมด 10 ประเทศ ได้แก่ มาเลเซีย, พม่า, กัมพูชา, ลาว, ไทย, ฟิลิปปินส์, เวียดนาม, บรูไน, อินโดนีเซีย ส่วนติมอร์-เลสเตยังไม่ได้เป็นสมาชิกอาเซียนอย่างเป็นทางการ แม้จะได้รับฉันทามติให้เข้าร่วมเป็นสมาชิกแล้ว แต่ยังอยู่ในขั้นตอนการดำเนินการตามแผนปฏิบัติการและขั้นตอนทางกฎหมาย

แม้ความจริงอาเซียนจะมีคุณประโยชน์มากมายที่ช่วยส่งเสริมความร่วมมือในระดับภูมิภาคและดำเนินงานมาอย่างต่อเนื่องหลายทศวรรษ เช่น การฟรีวีซ่าหรือข้อตกลงทางการค้าต่างๆ แต่ในชีวิตประจำวันเราอาจไม่เห็นผลลัพธ์ที่ชัดเจนจากความร่วมมือนี้นัก

หลายครั้งอาเซียนมักถูกวิพากษ์วิจารณ์ถึงศักยภาพในการจัดการปัญหาเชิงสังคมและสิทธิมนุษยชนในภูมิภาคอย่างต่อเนื่อง เช่น การรัฐประหารในพม่าที่เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างรุนแรงหรือเหตุการณ์ความขัดแย้งไทย-กัมพูชาล่าสุด

เหล่านี้ทำให้ความน่าเชื่อถือของอาเซียนและความสัมพันธ์ของประเทศสมาชิกอาเซียนเป็นที่น่ากังวล นอกจากนี้อาเซียนยังต้องเผชิญกับแรงกดดันจากประเทศมหาอำนาจต่างๆ เช่น สหรัฐอเมริกาหรือจีน

ชาวเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ทั้งหลายวางความหวังไว้ให้อาเซียนเป็นองค์กรระดับภูมิภาคที่ยืนหยัดได้ด้วยตนเองและรักษาสันติภาพระหว่างประเทศดั่งความคาดหมายของอาเซียน

เนื่องในวันอาเซียนที่ 8 สิงหาคมนี้ ไทยรัฐพลัสชวน รศ.ดร.กษิร ชีพเป็นสุข อาจารย์ประจำภาควิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยพูดคุยถึงอาเซียนจากอดีตสู่ปัจจุบันที่มีพัฒนาการ ความท้าทายและข้อจำกัด พร้อมมองไปถึงอนาคตของอาเซียนในโลกสมัยใหม่

จุดเริ่มต้นของอาเซียนมีเป้าหมายอย่างไร และหัวใจสำคัญของอาเซียนยังคงมีในปัจจุบันหรือไม่

อาเซียนถือว่าเป็นองค์การระหว่างประเทศระดับภูมิภาคที่พยายามทำให้เกิดความร่วมมือและเป็นตัวกลางประสานความร่วมมือระยะยาว เพื่อการันตีความเจริญรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจและอยู่ร่วมกันโดยสันติ

แน่นอนว่าอาเซียนมีวัตถุประสงค์เกี่ยวข้องกับการรักษาความมั่นคงระหว่างกันระดับหนึ่ง แต่จะไม่เกี่ยวกับเรื่องความร่วมมือทางการทหาร ตามที่ พันเอกถนัด คอมันตร์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ เคยกล่าวไว้ตั้งแต่ต้นว่าสิ่งนี้อาจทำให้อาเซียนร่วมมือได้ไม่ยาวนาน อาจก่อให้เกิดความแตกแยกในหมู่ประเทศสมาชิกได้ แม้ตอนแรกอาเซียนจะมีสมาชิกเพียง 5 ประเทศ แต่ในระยะต่อๆ ไปน่าจะมีการรับเอาสมาชิกใหม่ๆ จากในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เข้ามาอีก

ปัจจุบันเราจะเห็นว่าเรื่องประชาคมความมั่นคงมาในภายหลัง เพราะในเอกสารก่อตั้งตอนแรก คือ ปฏิญญากรุงเทพฯ จะเน้นเรื่องความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ความก้าวหน้าทางสังคม การพัฒนาเชิงวัฒนธรรม ให้เกิดประชาคมที่มีสันติ และใช้คำว่าส่งเสริมสันติภาพและเสถียรภาพในระดับภูมิภาคผ่านการเคารพหลักนิติธรรม อิงกับหลักการที่อยู่ในกฎบัตรสหประชาชาติตั้งแต่ต้น

นอกจากนี้ยังมีวัตถุประสงค์ที่มักถูกลืมไปคืออยากให้เกิดการศึกษาเกี่ยวกับเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ให้ลึกซึ้งละเอียดขึ้น ส่วนเรื่องอื่นๆ นอกจากเศรษฐกิจก็มี เช่น อยากร่วมมือกันในด้านวิทยาศาสตร์หรือเชิงเทคนิคต่างๆ และอยากมีความร่วมมือกับองค์การของประเทศอื่นๆ เช่นเดียวกัน

หลักการไม่แทรกแซงของอาเซียน แม้จะทำให้ประเทศสมาชิกมีอิสระ แต่หลายประเทศเผชิญปัญหาใหญ่ที่กระทบในระดับภูมิภาค หลักการนี้มีข้อจำกัดมาแค่ไหน

ในช่วงแรกประเทศในโซนภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ไม่เคยมีความร่วมมือแบบยั่งยืนในระยะยาวมาก่อน องค์กรที่มีความร่วมมือก่อนหน้านี้ เช่น SEATO เป็นความร่วมมือที่มีวัตถุประสงค์จากสหรัฐอเมริกาเป็นส่วนใหญ่ เพื่อต้องการมีแนวร่วมต่อต้านคอมมิวนิสต์ ซึ่งตอนนั้นมีเพียงแค่ 2 ประเทศที่อยู่ใน SEATO คือไทยกับฟิลิปปินส์ ส่วนประเทศอื่นๆ ไม่เข้าร่วมด้วย เช่น มาลายาหรืออินโดนีเซียมีจุดยืนไม่อยากฝักใฝ่ฝ่ายใดมากกว่า

เมื่อ SEATO ล่ม ต่อมาก็มีสมาคมเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรือสมาคมอาสา (ASA) และมาฟิลินโด (Maphilindo) การรวมกลุ่มเหล่านี้อายุสั้นมากและสมาชิกภาพไม่ได้ถูกออกแบบมาให้ครอบคลุมหรือขยายไปรับประเทศสมาชิกอื่นเพิ่ม เช่น Maphilindo จะมีประเทศสมาชิกแค่มาลายา ฟิลิปปินส์ และอินโดนีเซีย ทำให้การรวมกลุ่มเหล่านี้มีวัตถุประสงค์จำกัด

บทเรียนจากความร่วมมือระยะสั้นที่มีมาก่อนอาเซียนทำให้เห็นว่าการใช้เวทีพหุภาคีแก้ไขปัญหาข้อขัดแย้งทวิภาคีระหว่างประเทศสมาชิกอาจจะไม่ใช่วัตถุประสงค์หลักในระยะแรก จึงเป็นที่มาว่าทำไมอาเซียนแรกเริ่มถึงไม่นำเรื่องข้อพิพาทมาพูดคุยหรือใช้อาเซียนมาเป็นตัวกลางในการแก้ปัญหา แต่ต่อมาก็จะเห็นวิวัฒนาการในการสร้างและใช้กลไกพหุภาคีมากขึ้นเรื่อยๆ

ก่อนหน้านี้บรรทัดฐานต่างๆ ที่กำกับความสัมพันธ์รัฐอาเซียนไม่ได้ถูกทำให้มีผลผูกพันทางกฎหมาย แต่ปัจจุบันหลักการต่างๆ รวมไปถึงหลักการไม่แทรกแซงเขียนอยู่ในกฎบัตรอาเซียน (ASEAN Charter) ซึ่งเป็นเอกสารไม่กี่อย่างที่ครอบคลุมเหมือนธรรมนูญ

ปัจจุบันอาเซียนมีอายุเกือบ 60 ปีแล้ว ที่ผ่านมามีความท้าทาย วิกฤตเชิงภูมิภาคต่างๆ มากมายที่ทำให้เกิดการตั้งคำถามขึ้นมาจากบางประเทศ เช่น มาเลเซีย หรือไทยที่ ดร.สุรินทร์ พิศสุวรรณ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศไทยในตอนนั้น (ขณะยังไม่ได้เป็นเลขาธิการอาเซียน) ถือเป็นคนสำคัญที่ตั้งคำถามถึงเรื่องหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน

ต่อมาเมื่อ ดร.สุรินทร์ มาเป็นเลขาธิการอาเซียนจึงพยายามผลักดันเรื่องนี้ เนื่องจากเห็นว่า แม้เหตุการณ์จะเกิดในประเทศใดประเทศหนึ่งหรือเป็นข้อพิพาทระหว่าง 2 ประเทศ แต่ในบางกรณีที่กระทบต่อเสถียรภาพในระดับภูมิภาคหรืออาจกระทบไปถึงประเทศอื่น ต้องนำมาพูดคุยกันได้ ซึ่งตรงนี้ให้ถือว่าไม่เป็นการฝ่าฝืนหลักไม่แทรกแซง

แม้หลายคนอาจรู้สึกว่าอาเซียนมีเรื่องการไม่แทรกแซงกิจการภายใน แต่ในทางปฏิบัติและงานวิชาการหลายงาน ระบุว่าเรื่องนี้ไม่เข้มงวดขนาดนั้นและมีช่องว่างให้สามารถจัดการได้ ขึ้นอยู่กับว่าใครจะใช้ช่องทางนี้และจัดการอย่างไร ทำให้ในบางสถานการณ์ต้องการผู้นำ เช่น ประธานหรือเลขาธิการอาเซียน

ในทางปฏิบัติ ช่องทางในการพูดถึงปัญหาที่กระทบต่อภูมิภาคมีขอบเขตทำได้มากน้อยแค่ไหน

เรื่องนี้ขึ้นอยู่กับแต่ละกรณี เพราะไม่ใช่แค่กฎบัตร แต่ด้วยโครงสร้างอาเซียนเองด้วยที่มีระบบทำงานจากบนลงล่าง (Top-Down) มากๆ

แม้จะเพิ่มกลไกบางอย่างหรือเพิ่มองค์กรย่อยในอาเซียน เพื่อต้องการให้ทำงานอย่างใกล้ชิดมากขึ้น เช่น คณะมนตรีประสานงานอาเซียน (ASEAN Coordinating Council) ก็เป็นองค์กรใหม่จากกฎบัตรหรือการมีคณะผู้แทนถาวร (CPR) ที่สำนักงานใหญ่ที่จาการ์ตา อินโดนีเซีย ซึ่งก่อนหน้านี้ไม่มี

แต่ด้วยโครงสร้างการทำงาน ทำให้บางเรื่องที่ต้องอาศัยการตัดสินใจต้องผ่านรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศเป็นอย่างน้อย

ในประเด็นปลีกย่อยก็อาจใช้วิธีโหวต แต่กฎบัตรอาเซียนระบุว่าวิธีการตัดสินใจหลักคือฉันทามติร่วม (consensus) ซึ่งจะเห็นว่าหลายๆ ครั้ง เมื่อเราต้องการเห็นอาเซียนแถลงการณ์หรือออกมาตอบสนองอย่างทันท่วงทีจากที่ประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศ มักจะรอให้มีข้อมูลหรือการตัดสินใจจากองค์การระหว่างประเทศอย่างสหประชาชาติออกมาก่อนแล้วสะท้อนสิ่งนั้น ไม่ว่าจะเป็นกรณีทะเลจีนใต้หรือรัสเซีย-ยูเครน

เช่น กรณีไทย-กัมพูชาล่าสุด แถลงการณ์รัฐมนตรีว่าการกระทรวงประเทศอาเซียนวันที่ 31 กรกฎาคมก็สะท้อนสิ่งที่มาเลเซีย ไทย และกัมพูชาเจรจากันแล้ว โดยระบุว่าเห็นด้วยและสนับสนุนให้สิ่งนี้ยืนยาว แต่เขาจะไม่เป็นฝ่ายริเริ่มจุดยืนก่อน เพราะอาเซียนมี 10 ประเทศและทุกประเทศต้องยอมรับกับแถลงการณ์นี้

ฉะนั้น หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในจะถูกใช้ในกิจการภายในจริงๆ เช่น การสืบราชสันตติวงศ์ ซึ่งไม่ใช่แค่ในอาเซียนที่ใช้หลักการนี้ แต่รวมไปถึงองค์การสหประชาชาติ เพราะเป็นหลักสากลของรัฐสมัยใหม่และนานาชาติที่ว่าการไม่แทรกแซงกิจการภายในประเทศต้องได้รับการเคารพ

ในหลายองค์กรระดับภูมิภาคมีการปรับให้มีข้อยกเว้นในการแทรกแซงเฉพาะกรณีร้ายแรง เช่น ฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ อาชญากรรมสงคราม ปัจจุบันหลักการไม่แทรกแซงอย่างเคร่งครัดนี้ยังเป็นแนวทางที่เหมาะสมอยู่หรือไม่

หากเทียบกับหลายๆ องค์การระหว่างระดับภูมิภาค เช่น สหภาพยุโรป (EU) และสหภาพแอฟริกา (AU) สิ่งที่เขาสามารถทำได้ขึ้นอยู่กับโครงสร้างขององค์กรที่ถูกสร้างมาด้วย อำนาจนั้นมาจากชาติสมาชิกที่พร้อมใจกันยกอำนาจบางส่วนให้องค์การสามารถจัดการแทน แต่ว่าชาติสมาชิกอาเซียนไม่ยกอำนาจให้ตั้งแต่ต้นและจะมีพื้นที่ที่ทำได้น้อย

แต่ถ้าอาเซียนจะทำเช่นนั้นก็ต้องอาศัยภาวะผู้นำค่อนข้างมากและอยู่ในกรอบของกฎบัตรอาเซียนด้วย เพราะไม่เช่นนั้นจะไม่มีความชอบธรรมหรือไม่ถูกหลักนิติธรรม

ในกรณีของ AU ก็เปลี่ยนแปลงมาเยอะ เพราะก่อนที่จะมี AU ก็มีองค์การเอกภาพแอฟริกา (OAU) อยู่ AU สามารถระงับสมาชิกภาพเป็นการลงโทษ

แต่อาเซียนไม่มีเพราะอาเซียนไม่เคยตกลงกันว่าอาเซียนควรมีอำนาจนี้ บางครั้งอาเซียนจึงดูเหมือนไม่แทรกแซงเพราะจะแสดงความเห็นก็ยากหรือกรณีที่มีแรงต้านสูง เช่น กรณีตากใบ ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกฯ กล่าวว่านี่เป็นเรื่องภายในและเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในอำนาจอธิปไตยไทย หากพูดถึงเรื่องนี้ในที่ประชุมสุดยอดอาเซียนก็เดินออกไม่คุยเรื่องอื่น บางประเทศจึงต้องถอยจากเรื่องนี้ไป เพราะอาจส่งผลให้เสียเรื่องอื่นไปด้วย

แต่หากเป็น AU ที่ให้อำนาจองค์กรตั้งแต่ต้น สมาชิกก็ต้องยอมรับมาตรการเพราะถือว่ายอมรับพันธกรณีที่เกิดขึ้นจากสมาชิกภาพนั้นแล้ว

ความขัดแย้งไทยกัมพูชาถือว่าอาเซียนเข้ามามีบทบาทในกลไกที่ทำได้แล้วใช่หรือไม่

กรณีนี้ของไทย-กัมพูชาถือว่าไม่ใช่การแทรกแซง เพราะภาคีตกลงและยินดีรับการเข้ามามีบทบาทของประธานอาเซียน แต่อาจมีแรงกดดันอื่นๆ ด้วยเช่น สหรัฐฯ บอกว่าต้องจัดการเรื่องนี้ให้ได้ ไม่เช่นนั้นจะมีการลงโทษทางมาตรการภาษี

จากที่ผ่านมามีมุมมองว่าสหรัฐฯ มีบทบาทเยอะในเรื่องนี้ เพราะสมัยไทย-กัมพูชาขัดแย้งเรื่องเขาพระวิหาร เมื่อปี 2011 อินโดนีเซียพยายามจะเสนอคณะผู้สังเกตการณ์ตัวเองไปอยู่ทั้ง 2 ฝั่ง แล้วไทยมีเงื่อนไขและความล่าช้าในการรับ ในที่สุดเมื่อเหตุการณ์ดูสงบลง อินโดนีเซียก็ไม่ต้องเข้าไปเพราะเห็นว่าน่าจะกลับมาคุยกันเองได้ทั้งสองฝ่าย

ประเทศสมาชิกอาเซียนส่วนใหญ่มักพึ่งพาตนเองและแข่งขันกันหลายๆ ด้าน การสร้างความร่วมมืออย่างยั่งยืนจะสามารถทำได้อย่างไร

ความจริงทุกเรื่องที่ไม่เกี่ยวกับ hard security หรือบูรณภาพทางดินแดน มองว่าอาเซียนไม่ได้มีปัญหาขนาดนั้น หลายๆ อย่างก็ทำไปได้ดี เวทีอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ARF) ก็ใช้พูดคุยเรื่องภัยความมั่นคงรูปแบบใหม่มากขึ้นเรื่อยๆ

ความร่วมมือบางประเด็นที่อาจยากที่จะพูดคุยกันแต่ในหมู่ประเทศสมาชิก เช่น ประเด็นโรฮิงญา ก็อาจใช้เครื่องมือนอกอาเซียนแต่ว่าประเทศอาเซียนยังมีบทบาทนำหรือมีบทบาทร่วมด้วยก็มี เช่น Bali Process ที่เป็นเวทีหารือเรื่องการค้ามนุษย์ นำโดยออสเตรเลียและอินโดนีเซีย ก็ใช้หารือเรื่องการอพยพที่ผิดปกติในมหาสมุทรที่ตอนนั้นกระทบประเทศชายฝั่ง อย่าง ไทย มาเลเซีย และอินโดนีเซีย เมื่อเวทีอาเซียนเกิดทางตัน

กรณีอาชญากรรมข้ามชาติ โดยเฉพาะเรื่องความปลอดภัยไซเบอร์ สแกมออนไลน์และคอลเซ็นเตอร์ด้วย อาเซียนก็ยังมีการพูดคุยและร่วมมือกับสำนักงานว่าด้วยยาเสพติดและอาชญากรรมแห่งสหประชาชาติ (UNODC)

ส่วนพวกบรรทัดฐานอื่นๆ ที่เป็นแนวคิดมาใช้ เช่น The Women, Peace, and Security คือการให้ผู้หญิงเข้ามามีบทบาทมากขึ้นในการเจรจาเพื่อทำให้เกิดสันติภาพและความมั่นคง หลายประเทศในอาเซียนก็นำแนวคิดมาจากโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) หรือเรื่อง IUU (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing) ก็มีการร่วมมือในระดับอาเซียน รวมไปถึงความมั่นคงทางทะเลทุกอย่างภายใต้ความร่วมมือที่เป็นมุมมองอาเซียนต่ออินโด-แปซิฟิก (AOIP)

หรือตัวอย่างกรณีความร่วมมือเพื่อสันติภาพที่สำเร็จ เช่น กรณีอาเจะห์ ที่อินโดนีเซีย ใช้องค์กรไม่แสวงหาผลกำไรจากฟินแลนด์มาช่วยไกล่เกลี่ย เป็นการใช้บุคคลที่สามเหมือนกัน กระบวนการ Aceh Monitoring Mission อยู่ภายใต้กรอบของ European Security and Defence Policy และร่วมกับอาเซียนใช้ผู้ร่วมสังเกตการณ์จาก 5 ประเทศ

อย่างไรก็ดี กลไกระงับข้อพิพาทโดยสันติโดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับประเทศสมาชิกหลายประเทศ เช่น คณะกรรมการอาวุโสใน สนธิสัญญามิตรภาพและความร่วมมือในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (TAC) ต้องอาศัยความสมัครใจจากคู่กรณีในการเริ่มต้นเจรจา หากคุยไม่ได้และไม่สมัครใจใช้กลไกอาเซียนก็ไปใช้กลไกนอกอาเซียน เช่น คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติหรือศาลโลก

ทำไมกลุ่มประเทศอาเซียนยังดูเหมือนขาดความเชื่อใจกันมาอย่างยาวนาน

ความจริงอาเซียนก่อตั้งมาส่วนหนึ่งเพื่อให้แต่ละประเทศไปสนใจพัฒนาเศรษฐกิจหรือว่าดูแลความสงบในประเทศตัวเอง โดยที่ไม่ต้องพะวงว่าจะต้องมาปะทะหรือสู้รบกันเอง ตั้งแต่ก่อตั้งมา อาเซียนพยายามใช้กระบวนการสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจมาเรื่อยๆ ก็มีช่วงระยะเวลาที่อยู่ร่วมกันอย่างสันติได้นานเช่นกันตลอดเกือบ 60 ปี

แนวคิดของประชาคมความมั่นคงที่เกิดขึ้นหลังวิกฤตเศรษฐกิจก็เพื่อไปสู่หนทางที่ว่าประเทศในประชาคมเดียวกันจะไม่สู้รบกัน แม้ความจริงอาจมีข้อขัดแย้งกันได้ แต่ต้องระงับโดยสันติ

กรณีไทย-กัมพูชาจึงเบี่ยงออกจากแนวคิดของประชาคมความมั่นคง และทำให้อาเซียนเสียเครดิตในช่วงแรก แต่ในที่สุดการเข้ามามีบทบาทของมาเลเซียสามารถทำให้เรื่องนี้จบแบบสันติ แม้ไม่รู้ว่าจะนานขนาดไหน แต่ก็อาจทำให้อาเซียนมีภาษีขึ้นมาในสายตาขององค์การระหว่างประเทศอื่นๆ แม้องค์การต่างประเทศระดับภูมิภาคอย่างอาเซียนที่คนอาจรู้สึกว่าทำอะไรไม่ค่อยได้และประเทศสมาชิกก็ไม่เห็นความสำคัญหรือไม่ใช้ช่องทางนี้ แต่ในกรณีนี้ก็เห็นว่ากลไกอาเซียนก็ใช้ได้เหมือนกัน แม้ต้องอาศัยผู้นำและอาจจะแรงกดดันจากภายนอกด้วย

นอกจากนี้ยังทำให้ความเป็นแกนกลางของอาเซียน (ASEAN Centrality) ที่พยายามบอกว่าอาเซียนต้องมีบทบาทนำนั้นเห็นได้ชัดขึ้น แต่นั่นก็ขึ้นอยู่กับหน้าตาของ ASEAN Monitoring Team (AMIT) ซึ่งกรณีนี้เป็นมาเลเซียนำ

แต่ถ้ามีบทบาทของมหาอำนาจชัดเจนมาก อย่าง สหรัฐฯ และจีน ก็จะเห็นความเป็นแกนกลางของอาเซียนน้อยลง ตรงนี้ก็ต้องรักษาสมดุล ไม่เช่นนั้นก็จะกลับไปสู่แบบเดิมที่อาเซียนทำอะไรไม่ได้ถ้าไม่มีแรงหนุนจากข้างนอก และกลายเป็นองค์การระดับภูมิภาคที่จัดการปัญหาในภูมิภาคตัวเองไม่ได้

ไม่เหมือนกับกรณีของ AU ที่มีความร่วมมือกับ EU และได้รับความช่วยเหลือเยอะมาก เช่น กองกำลังรักษาสันติภาพ แต่นั่นเป็นโครงสร้างของเขา และมีการร่วมมืออย่างเป็นทางการระหว่างองค์การ

ผลพวงความขัดแย้งจากยุคล่าอาณานิคม การหาทางออกเรื่องนี้อย่างสันติยังคงมีความหวังอยู่หรือไม่

โลกของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศยังใช้หลักสมัยใหม่ที่ต้องมีเขตแดนชัดเจน แต่ว่าหลายครั้งตามสภาพความเป็นจริงมันยาก หรือด้วยสภาพธรรมชาติที่ยากจะจัดการ เช่น รั้วอย่างที่อเมริกาสร้างกับเม็กซิโกก็ไม่ได้มีประสิทธิภาพมากนัก หรือมีผู้เสนออยากสร้างกำแพงกั้นกัมพูชา แต่เราจะทำอย่างไรให้อยู่กันได้ เช่น กรณีเส้นเขตแดนไทยและมาเลเซียที่เคยมีการแก้ปัญหามาแล้วและตกลงใช้ทรัพยากรร่วมกัน

คนที่อยู่กันตรงนั้นในบางกรณีไม่ได้ตระหนักว่าข้ามตรงนี้ไปแล้วคืออีกประเทศหนึ่ง ในชีวิตจริงเวลาเราบอกว่าตรงนี้เป็นเขตแดนตามแนวคิดภูมิภาคนิยม1 (regionalism) แต่ความจริงมันเป็นภูมิภาคาภิวัตน์2 (regionalization) ด้วยซ้ำ อาเซียนเป็นภูมิภาคนิยมตามความคิดของผู้นำประเทศที่อยากสร้างกลุ่มในระดับภูมิภาคขึ้นมาและเรียกว่าอาเซียน

แต่ regionalization คือการเชื่อมต่อซึ่งรวมถึงการสร้างความสัมพันธ์รูปแบบต่างๆ การแต่งงานและสร้างครอบครัวของคนตรงนั้น หลายครั้งจึงไม่สามารถขีดเส้นแบ่งได้ชัดเจนขนาดนั้นและอาจต้องพิจารณากันไปแล้วแต่กรณี หรือปรับเปลี่ยนกันเล็กน้อยเพื่อหาทางที่จะอยู่ร่วมกันได้ โดยอาจมีพื้นฐานการจัดการอยู่บนเส้นเขตแดนแต่ให้มีพื้นที่ที่สามารถบริหารจัดการได้โดยคำนึงถึงความเป็นจริงของพื้นที่ เรื่องนี้อาจต้องถามคนในพื้นที่ด้วยว่าจุดไหนเขาสบายใจ

1แนวคิดทางการเมืองที่เน้นการรวมกลุ่มของประเทศในภูมิภาคเดียวกันจากการตกลงกันระหว่างรัฐ

2กระบวนการความร่วมมือและติดต่อแลกเปลี่ยนของผู้คนในบริเวณนั้นๆ

หากมองในแง่ของ ‘อำนาจต่อรอง’ ในเวทีระหว่างประเทศ อาเซียนในปัจจุบันมีน้ำหนักกี่มากน้อย

ขึ้นอยู่กับเรื่องที่ต่อรอง เช่น เรื่องขยะข้ามพรมแดน มีแถลงการณ์ของอาเซียน แต่นโยบายภายในของแต่ละประเทศบางครั้งก็มีช่องว่างอยู่เยอะ และแถลงการณ์ของอาเซียนหลายครั้งก็ไม่มีผลผูกพันอะไร แต่ก็เป็นเจตนารมณ์ร่วม ไม่ได้เป็นสนธิสัญญา

อาเซียนมักทำปฏิญญาเพื่อแสดงออกถึงเจตนารมณ์ร่วมไว้ก่อน และถ้าอาเซียนจริงจังกับเรื่องนี้มากขึ้น อาเซียนจะพัฒนาปฏิญญาให้มาเป็นสนธิสัญญาภายหลัง แต่หลายๆ เรื่องไม่เคยเกิดเป็นสนธิสัญญาเลยเพราะฉะนั้นอาเซียนจะทำงานกันแบบค่อยเป็นค่อยไป ซึ่งเจอแรงต้านน้อยกว่าจากภายใน เพราะว่าเราต้องเอาเจตนารมณ์ร่วมให้ได้ก่อน แล้วเราค่อยทำให้กลายเป็นสิ่งที่มีรายละเอียดและมีผลผูกพันทางกฎหมายภายหลัง

คิดเห็นอย่างไรกับคำว่า ‘โสมมประชาคมอาเซียน’ กลายเป็นฉายาในโลกออนไลน์ที่สะท้อนถึงปัญหาภายในเหล่าประเทศอาเซียนที่มีเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชน อาชญากรรมหรือแก๊งคอลเซ็นเตอร์ต่างๆ

อาเซียนถือว่าตื่นตัวเรื่องอาชญากรรมข้ามชาติ แต่ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนในประเทศสมาชิกอาเซียนเป็นเรื่องจริง อาเซียนเพิ่งสร้างกลไกรักษาสิทธิมนุษยชนระดับภูมิภาคได้ไม่นานและเมื่อเร็วๆ นี้เพิ่งปรับเปลี่ยนเรื่องการรับเรื่องร้องเรียนการละเมิดจากปัจเจกบุคคล จึงต้องดูแนวโน้มเรื่องการทำหน้าที่ปกป้องสิทธิต่อไป

อย่างกรณี EU จะมีผู้ตรวจการแผ่นดินของสหภาพยุโรป (European Ombudsman) ที่สามารถรับเรื่องร้องเรียนโดยตรง ถ้ามีองค์กร EU ละเมิดสิทธิ

ขณะที่อาเซียนมีองค์กรที่เรียกว่า คณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (AICHR) ซึ่งใช้หลักฉันทามติเหมือนกัน ทำให้ตกลงกันยากในบางประเด็น เช่น เรื่องเพศสภาพเมื่อก่อน เพราะบางประเทศยังไม่ยอมรับ แต่เห็นการเปลี่ยนแปลงบ้างเมื่อเร็วๆ นี้ ในเรื่องที่มองว่าเป็นสิทธิมนุษยชนอยู่แล้ว

คราวนี้พอ AICHR เป็นผู้แทนประเทศ ซึ่งรัฐบาลยังทำหน้าที่เสนอไปกระบวนการก็อาจจะแตกต่างกันในแต่ละประเทศสมาชิก ในกรณีไทยยังดีที่พยายามให้นักวิชาการไปเป็นผู้แทน แต่หลายๆ ประเทศจะส่งผู้แทนเป็นข้าราชการเก่าหรือทูตอาวุโสที่อาจไม่ได้มีประสบการณ์มากในแวดวงของสิทธิมนุษยชนขนาดนั้น ทำให้การคุยกันลำบาก อาจใช้ AICHR เป็นเครื่องมือเพื่อดำเนินนโยบายเพื่อจุดประสงค์อื่นๆ ได้

แต่ AICHR แม้จะเป็นตัวแทนประเทศตัวเองก็ต้องรักษาหลักการ หากถูกทำให้เป็นการเมืองไปหมดกลไกของอาเซียนหลายอย่างจะไม่สามารถทำหน้าที่ตามที่ออกแบบหรือตั้งใจตั้งแต่ต้น เพราะด้วยโครงสร้างและการให้อำนาจรัฐในการควบคุมการทำงานขององค์กรสิทธิมนุษยชน จากที่ประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ

ขณะที่คณะกรรมการรักษาสิทธิมนุษยชนของภูมิภาคอื่นจะให้พื้นที่กับกลุ่มประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมมากกว่า

และความจริงก็มีบางประเทศในอาเซียนที่อยากทำเรื่องสิทธิมนุษยชนมากกว่านี้ แต่ก็ต้องไปสู้กับผู้แทนจากประเทศอื่นอาจจะมีมากถึง 5-6 ประเทศ ทำให้ผลสุดท้ายไม่สามารถคุ้มครองสิทธิมนุษยชนได้ดีเท่าที่ควร

เรื่องปัญหาสิทธิมนุษยชนกระทบกับอาเซียนมากแค่ไหน เช่น เรื่องแรงงานข้ามชาติ

เรื่องนี้ต้องพิจารณาจากอำนาจอธิปไตยของแต่ละประเทศ สมมติว่าเราต้องดูกฎหมายภายในก่อนว่ามีกฎหมายที่ใช้ได้หรือคุ้มครองได้หรือไม่ อย่างที่สองคือสนธิสัญญาระหว่างประเทศที่ให้สัตยาบันหรือยอมผูกพันไว้เอง

คราวนี้ถ้ารัฐเองไม่ยอมรับพิธีสารบางอย่างที่ให้อำนาจคณะกรรมการเข้ามารับตรวจสอบเรื่องร้องเรียน อย่างเดียวที่ใช้ได้คือดูกฎหมายภายในหรืออาจเป็นกรรมการสิทธิมนุษยชนของประเทศนั้นๆ

หรือบางประเทศในอาเซียน เช่น ฟิลิปปินส์รับสนธิสัญญาที่อนุญาตให้คณะกรรมาธิการที่ดูแลสิทธิมนุษยชนมีอิทธิพลในประเทศของเขาได้ระดับหนึ่ง เช่น เรื่องผู้หญิง หากมีข้อแนะนำหลังรับเรื่องร้องเรียนก็ต้องปรับแนวทางกฎหมายตามนั้น หรือเรื่องการบังคับสูญหายก็ใช้เวลานานในการให้สัตยาบัน เมื่อรับแล้วไทยต้องเปลี่ยนกฎหมายภายในประเทศ

ต่อมาต้องดูว่าแต่ละประเทศรับแค่หลักการหรือรับอำนาจของคณะกรรมาธิการที่ดูแลสนธิสัญญานั้นๆ ให้เข้ามาดูแลเขาด้วย ซึ่งตรงนี้ถือว่าพ้นขอบเขตการทำงานของอาเซียนไปแล้ว และอาเซียนมีแค่ AICHR ที่ร้องเรียนไม่ได้ ทำได้เพียงเอกสารแถลงการณ์ เช่น ตอนนี้มีการพูดถึงเรื่องสิทธิในสิ่งแวดล้อมหรือธุรกิจและสิทธิมนุษยชน

กลับไปที่เบื้องต้นของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ไม่ใช่แค่อาเซียน แต่ความรับผิดชอบในการดูแลคุ้มครองประชาชนเบื้องต้นอยู่ที่รัฐ เมื่อรัฐทำไม่ได้ ปัญหานี้จะไปอยู่ในความรับผิดชอบใคร ซึ่ง UN ระบุว่าถ้ารัฐทำไม่ได้แล้วจริงๆ จะมีแนวคิดที่เรียกว่า ‘ความรับผิดชอบในการปกป้อง’ ซึ่งบางประเทศยอมรับ แต่อาเซียนในฐานะองค์การยังไม่แพร่หลายนัก เพราะยังไม่สามารถเห็นพ้องต้องกันได้ว่าจะใช้แนวคิดนี้เนื่องจากกังวลการแทรกแซงจากนอกภูมิภาค

อาเซียนกับกรณีการละเมิดสิทธิมนุษยชนในพม่าตอนนี้เป็นอย่างไร

หากมองในมุมอาเซียน เนื่องจากพม่าเคยมีเรื่องโรฮิงญา อาเซียนก็พยายามจัดการเป็นวิกฤตเชิงมนุษยธรรม แต่ว่าเมื่อเรื่องนี้พัวพันกับระบบการปกครองข้างในของพม่าก็อาจมีแถลงการณ์จากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศเพียงเท่านั้น

หลังรัฐประหารตอนนั้นอาเซียนเคยตัดสินใจไม่ให้ตัวแทนทางการเมืองจากพม่าเข้าประชุมและเคยตัดสินใจไม่ให้พม่าเข้าเป็นประธานต่อตามรอบ

ในช่วงแรกองค์การระหว่างประเทศที่พยายามเข้ามาก็หวังพึ่งไทย เพราะเหมือนไทยใกล้ชิดสุดและน่าจะมีช่องทางที่จะเข้าถึง แต่ไทยก็ไม่ได้เป็นผู้นำในเรื่องนี้มากนัก

ตอนนั้นพม่าไม่ได้มีการปะทะโดยใช้อาวุธ แบบไทยและกัมพูชา แต่เป็นเหตุการณ์ละเมิดสิทธิมนุษยชนข้างใน ไม่ใช่เหตุการณ์ระหว่างประเทศ อาเซียนจึงต้องรอเจ้าภาพ อินโดนีเซียก็เคยเสนอเป็นเจ้าภาพการประชุมเรื่องนี้ แต่แนวทางก็คือพม่าควรเป็นผู้ดำเนินการตามแผนการสันติภาพ

ในสถานการณ์พม่าตอนนี้ถือว่ายากเพราะว่ารัฐบาลพม่าไม่ได้คุมได้ทุกพื้นที่ บางพื้นที่ก็เป็นของกองกำลังต่างๆ เหมือนสถานการณ์เหมือนไทย-กัมพูชาปี 2011 ที่ถูกปล่อยไปและเกิดการปะทุขึ้นมาอีก

การไม่ให้พม่าเข้าร่วมประชุมในตอนแรกอาจเป็นการแสดงออกเชิงสัญลักษณ์ แต่ก็น่าสนใจว่าอย่างน้อยอาเซียนก็พยายามใช้เรื่องนี้แสดงออกให้พม่าดำเนินการตามแผนสันติภาพ

คนทั่วไปอาจไม่ให้ความสำคัญกับอาเซียนมากนักและโฟกัสเรื่องในประเทศก่อนมากกว่า สภาวะเช่นนี้จะส่งผลกระทบอย่างไรบ้าง หากผู้คนมองเรื่องความร่วมมือกับเพื่อนบ้านเป็นเรื่องไกลตัว

หากดูหลักฐานหรือสำรวจในงานวิจัยเรื่องความรับรู้ของการมีอยู่ของอาเซียนในหมู่เยาวชนพบว่ามีการรับรู้ไม่ค่อยเยอะ บางประเทศที่รับรู้มากจะเป็นประเทศที่ไม่ค่อยมีปัญหาเยอะที่รู้สึกว่าอาเซียนต้องมีบทบาทในการแก้ เช่น เวียดนามค่อนข้างรู้สึกว่าเขาเป็นพลเมืองอาเซียน คืออาเซียนเป็นประโยชน์ต่อเขาในระดับบุคคล แต่อาจจะไม่ได้หมายความว่าเป็นประโยชน์มากขนาดนั้นต่อเวียดนามในฐานะประเทศ

อย่างสัญลักษณ์ต่างๆ มีวันอาเซียน หรือในชีวิตประจำวัน เราก็ไม่รู้สึกว่าอาเซียนสำคัญกับชีวิตเรา หากเทียบกับพลเมืองใน EU อาจจะรู้สึกถึงความสำคัญมากกว่าก็ได้

แต่ว่าความจริงอาเซียนก็มีสิ่งที่เหมือนกับเชงเก้นของ EU คือพาสปอร์ตของเราไปได้ทุกประเทศในอาเซียน แต่เชงเก้นอาจครอบคลุมกว่าเรา เช่น การทำงานทำได้เสรีมากกว่า แต่อาเซียนจะให้ทำได้แค่บางอาชีพและต้องมีการสอบใบรับรองต่างๆ มีขั้นตอนมากมาย

นอกจากนี้อาเซียนมีทุนการศึกษาเชิงวัฒนธรรมที่กำหนดให้เป็นเยาวชนจากอาเซียน กิจกรรมเยาวชนต่างๆ หรือเทศกาลที่มีความเป็นอาเซียน แต่เมื่อไม่ใช่ประโยชน์ที่จับต้องได้ อย่างการได้ทุนการศึกษาหรือประกวดได้เงินรางวัล เราก็จินตนาการไม่ออกแล้วว่าอาเซียนมีอิทธิพลต่อชีวิตเราแค่ไหน

ก่อนที่จะเกิดเรื่องไทย-กัมพูชา คนที่เชื่อในอาเซียนจะมองว่าความสำเร็จหลักๆ ของอาเซียนคือเราไม่ได้มีสงครามรุนแรงแบบการรุกรานขนาดใหญ่ ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากบรรทัดฐานสากลด้วย ไม่ว่าจะเป็นกฎบัตรสหประชาชาติหรือกฎหมายจารีตประเพณีต่างๆ

ในฐานะคนศึกษาอาเซียนรู้สึกว่าเรื่องนี้ยากขึ้นเรื่อยๆ ที่จะบอกว่าอาเซียนมีประโยชน์อย่างไรหรือทำงานในการรักษาและสันติภาพในภูมิภาคได้ดีหรือไม่ เพราะความชอบธรรมของอาเซียนเป็นลักษณะในการป้องกันมาโดยตลอด แต่สถานการณ์ที่ป้องกันไม่ได้แล้ว สิ่งที่ต้องทำต่อไปคือแก้ปัญหาอย่างไรให้จบอย่างสันติและยั่งยืน ตรงนี้คือสิ่งที่อาเซียนที่พัฒนามาขนาดนี้เกือบ 60 ปีแล้ว มีเครื่องมือให้ใช้มากมาย แต่ประเทศสมาชิกไม่ค่อยใช้

ในอนาคตอาเซียนจะสำคัญกับเยาวชนคนรุ่นใหม่อย่างไร

สมมุติว่าไม่มีอาเซียนในสมการนี้ และไม่ได้มีกฎบัตรที่ให้อำนาจประธานหรือเลขาธิการมาช่วยจัดการได้อย่างมีความชอบธรรมมากขึ้น ภูมิภาคนี้ก็จะเป็นเหมือนเดิมคือไม่ได้มีสถาบันความร่วมมือที่เป็นรูปธรรมมากนัก การพัฒนาของอาเซียนเริ่มแรกเป็นรูปแบบ ad hoc คือเกิดวิกฤติแล้วค่อยจัดการ เมื่อวิกฤตหายไปแล้วก็ไม่ได้สานต่อ

การมีอาเซียนและวิวัฒนาการของอาเซียน ทำให้เกิดการเรียนรู้และสั่งสมความรู้ว่าความร่วมมือในลักษณะการรวมกลุ่มแบบพหุภาคีแบบภูมิภาคนั้นทำได้ สิ่งที่อาเซียนพยายามทำมาตลอดไม่ว่าผลลัพธ์จะออกมาเป็นเช่นไร นั่นคือความพยายามสร้างอัตลักษณ์ร่วมเพื่อเป็นส่วนหนึ่งของประชาคม คือสิ่งที่บอกว่า เรามีมรดกวัฒนธรรมร่วมกัน

หลายอย่างที่ประสบความสำเร็จ เช่น ชุดเกบายาที่ไทย มาเลเซีย อินโดนีเซีย สิงคโปร์ และบรูไนยื่นขอให้ UNESCO รับรองเป็นมรดกภูมิปัญญาทางวัฒนธรรมที่จับต้องไม่ได้ อาเซียนพยายามบอกว่านี่คือวัฒนธรรมร่วมกัน แม้จะเป็นองค์กรภายนอกอาเซียนรับรอง แต่เราก็ตกลงร่วมกันได้ว่าสิ่งนี้เป็นมรดกร่วมกันของภาคใต้ไทย มาเลเซีย อินโดนีเซีย สิงคโปร์และบรูไน

ด้วยความพยายามของอาเซียนที่อยากให้มีอัตลักษณ์ร่วมกัน สิ่งนี้เป็นความปรารถนาหนึ่งของการมีประชาคมอาเซียน เคยมีเอกสารออกมาว่าอัตลักษณ์ของอาเซียนมีทั้งจับต้องได้ เช่น ประเพณีต่างๆ และจับต้องไม่ได้ เช่น การปลูกฝังวัฒนธรรมรักสันติ การรับรู้ว่าเราแตกต่างกันแต่อยู่ร่วมกันได้ ซึ่งต้องอาศัยเวลาและเยาวชนคนรุ่นใหม่

แม้ทุกอย่างเมื่อพูดช่วงที่ไทยกัมพูชาเพิ่งมีปัญหากันอาจดูไม่น่าเชื่อ แต่หากเรามองอาเซียนในระยะยาวตั้งแต่ 1967 มาจนถึงตอนนี้ เราจะเห็นว่าจากการรวมกลุ่มกันหลวมๆ ต่อมาก็ค่อยๆ สร้างสถาบันที่พยายามสร้างความร่วมมือที่อายุยืนยาวขึ้นและมีการพัฒนาเรียนรู้มาอย่างต่อเนื่อง

ตัวอย่างเช่น หลังวิกฤตเศรษฐกิจในภูมิภาค หรือภัยธรรมชาติอย่างสึนามิ การวิเคราะห์แนวทางความสัมพันธ์ระหว่างประเทศจะมองวิกฤตเป็นเหมือนจุดเปลี่ยน ที่ทำให้รัฐสมาชิกเห็นความสำคัญของการรวมตัวกันอย่างใกล้ชิดมากขึ้น และสร้างความร่วมมือผ่านสถาบันได้ ซึ่งอาเซียนจะสำคัญอย่างไรก็ขึ้นอยู่กับมุมมองของเยาวชนต่อความเข้าใจและสิ่งที่อาเซียนสามารถทำได้ภายใต้โครงสร้างปัจจุบันด้วย

บทความต้นฉบับได้ที่ : คุยกับ กษิร ชีพเป็นสุข บทสนทนาว่าด้วยเรื่อง ‘อาเซียน’ เมื่อการร่วมใจของเอเชียอาคเนย์ เต็มไปด้วยความท้าทายและข้อจำกัด

บทความที่เกี่ยวข้อง

• กระแส ‘แบนเกมและเว็บโป๊’ กำลังเกิดขึ้นทั่วโลก มาตรการจำกัดการเข้าถึงนี้จะเป็นผลดีหรือผลักให้คนเข้าหา ‘ช่องทางใต้ดิน’
• ทำความเข้าใจสิ่งที่ตกหล่นไประหว่างทาง และเรื่องที่ยังต้อง ‘ไปต่อ’ หลังมีกฎหมาย พ.ร.บ.ชาติพันธุ์ฯ
• August Alert! เดือนสิงหาฯ กับกิจกรรมที่เราตั้งตารอ!

ตามบทความก่อนใครได้ที่
- Website : plus.thairath.co.th
- LINE Official : Thairath