รัฐล้มเหลว

เสรี พงศ์พิศ

FB Seri Phongphit

ไทยเป็นหรือกำลังจะเป็นรัฐล้มเหลวหรือไม่ ลองมาทำความเข้าใจรัฐล้มเหลว (Failed State) เพื่อจะได้แก้ไข (ถ้ายังแก้ได้) หรือป้องกัน (ถ้ายังไม่เป็น)

รัฐล้มเหลวกลายเป็น”วาทกรรม” ที่ไม่ใช่แค่การแสดงโวหาร การตีฝีปาก แต่เป็นประเด็นที่ควรพิจารณาด้วยการถกเถียง การเสวนาด้วยข้อมูล ความรู้ และด้วยเหตุผล ทั้งในมิติเชิงโครงสร้างและเชิงประวัติศาสตร์ ไม่ใช่แค่การตัดสินจากอารมณ์หรือข่าวที่เป็นรายวันเท่านั้น

นักรัฐศาสตร์นิยามรัฐล้มเหลวว่าเป็นรัฐที่ไม่สามารถควบคุมดินแดนของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่สามารถให้บริการขั้นพื้นฐานแก่ประชาชน เช่น ความมั่นคง สุขภาพ การศึกษา มีความชอบธรรมในการบริหารต่ำ มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างกว้างขวาง มีการคอร์รัปชันสูง ระบบยุติธรรมล้มเหลว มีกลุ่มแบ่งแยกหรือความขัดแย้งภายในที่รุนแรง

สถานการณ์ไทยในปัจจุบันอาจยังไม่ถึงขั้น "รัฐล้มเหลว" โดยสมบูรณ์ แต่มีสัญญาณถดถอยหลายประการที่อาจพัฒนาไปสู่ “รัฐที่เปราะบาง” (fragile state) หรือ "รัฐที่ล้มเหลวในบางด้าน"

สาเหตุสำคัญ คือ จุดอ่อนหลายด้าน การเมืองไร้เสถียรภาพ รัฐประหารซ้ำซาก การเมืองที่ไม่ยอมรับเสียงข้างมาก และการใช้อำนาจรัฐเพื่อบิดเบือนกฎหมาย

นอกนั้น ระบบราชการล้าหลัง อนุรักษ์นิยม จนบางครั้งถูกเรียกว่า “เช้าชามเย็นชาม” ทำตามหน้าที่ “ไม่ได้คิดอะไร” ขาดความสามารถในการแก้ปัญหาอย่างมีประสิทธิภาพ และมักเป็นเครื่องมือของชนชั้นนำ

สำคัญที่สุด คือ คอร์รับชันฝังราก ข้อมูลของ Transparency International จัดไทยอยู่ในระดับที่ 107 ใน 180 ประเทศในเรื่องความโปร่งใส มีความเหลื่อมล้ำสูง ไทยถูกจัดอยู่ในกลุ่มประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูงมาก ช่องว่างรายได้และทรัพยากรระหว่างเมืองกับชนบท คนรวยกับคนจนขยายตัวต่อเนื่อง

ระบบยุติธรรมถูกแทรกแซง การดำเนินคดีแบบสองมาตรฐาน การศึกษาที่ไม่มีคุณภาพ และสาธารณสุขที่ถดถอย ไม่ตอบโจทย์ศตวรรษที่ 21

อย่างไรก็ดี ไทยยังมีจุดแข็งที่ยังคงที่ยังควบคุมดินแดนได้ ไม่มีสงครามกลางเมือง ระบบราชการยังทำงานระดับพื้นฐานได้ แต่มีปัญหาด้านประสิทธิภาพและธรรมาภิบาล มีระบบเศรษฐกิจที่ยังพอเดินได้ แม้จะเริ่มสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน

ภาคประชาสังคมยังตื่นตัว โดยเฉพาะคนรุ่นใหม่และประชาชนในท้องถิ่น ขบวนการประชาสังคมเพื่อประชาธิปไตยมีความเคลื่อนไหวแม้ไม่ต่อเนื่อง แต่ก็ไม่ได้ขาดหายไป ทำให้ “จิตวิญญาณ” ของความต้องการการเปลี่ยนแปลงยังคงอยู่ แม้จะถูกต่อต้าน ครอบงำจากฝ่ายอำนาจ

คำถามคือ ไทยกำลังจะเป็นรัฐล้มเหลวหรือไม่ ก็เป็นได้ที่ไทยอาจกลายเป็นรัฐล้มเหลวบางส่วน (partially failed state) ถ้าไม่เร่งฟื้นฟูโครงสร้างเชิงลึก เช่น ปฏิรูประบบการเมืองให้เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง ปลดล็อกอำนาจรวมศูนย์ และคืนอำนาจให้ท้องถิ่น ลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและโอกาส ปฏิรูประบบราชการและกระบวนการยุติธรรมให้โปร่งใส ให้เสรีภาพในการแสดงออกอย่างแท้จริง

ไทยยังไม่ใช่ “รัฐล้มเหลว” โดยสมบูรณ์ แต่กำลังอยู่ในภาวะเสี่ยงจากการล่มสลายของ “โครงสร้างความชอบธรรม” และ “ความสามารถในการตอบสนองต่อประชาชน”

รัฐไทยอาจยังยืนอยู่ได้อีกนาน เพราะมีระบบราชการและอำนาจที่ควบคุมไว้แน่น แต่หากประชาชนหมดศรัทธาอย่างสิ้นเชิง ก็ไม่มีอำนาจใดประคองรัฐไว้ได้ตลอดไป ดังที่ฮันนา อาเรนท์เคยกล่าวไว้ว่า

“อำนาจที่แท้จริงคือสิ่งที่เกิดจากการยินยอมร่วมกันของประชาชน ไม่ใช่การใช้กำลังปราบปราม” ประเด็นก็คือ ประชาชนยินยอมแบบไหน แบบถูกอำนาจนำทางวัฒนธรรมหรือไม่

คำถาม คือ ถ้าไม่ให้ไทยเป็นรัฐล้มเหลว และให้พัฒนาเป็นประเทศที่มีรายได้สูง ทำอย่างไร คงไม่ใช่เรื่องง่าย เป็นความท้าทายที่ต้อง “ปฏิรูป” ในทุกด้านที่ได้กล่าวมาข้างต้น ซึ่งรัฐบาลไหนก็พูดและมีแผน แต่ก็ไม่ได้ทำ หรือทำไม่สำเร็จ เพราะทำแล้วเก็บไว้ในลิ้นชัก

ถ้าจะปฏิรูปประเทศโดยรวม อันดับแรก น่าจะเริ่มจากปัญหาคอร์รับชันที่กัดกร่อนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองตลอดมา มีบทเรียนดีๆ ที่เห็นเป็นตัวอย่างในหลายประเทศ

ประเทศไทยคงไม่สามารถทำแบบจีนหรือเวียดนามได้ แม้บางอย่างก็นำมาประยุกต์ได้ หรือประเทศพัฒนาแล้วอย่างในยุโรปที่ “zero tolerance” ต่อต้านการคอร์รัปชันแบบต้องเป็นศูนย์ ประวัติศาสตร์ไทยตั้งแต่ 2475 ไม่ว่ารัฐบาลพลเรือนที่มจากการเลือกตั้ง หรือรัฐบาลทหารที่มาจากการทำรัฐประหาร ก็ไม่มีระบอบไหนที่แก้ปัญหาคอรรัปชันได้

ตัวอย่างที่น่าจะช่วยให้บ้านเราได้เรียนรู้และพอเห็นความหวังในความเป็นไปได้ คือ ประเทศจอร์เจีย ประเทศเล็กๆ ตอนใต้ของรัสเซีย ติดกับอาร์เมเนีย อาเซอร์ไบจาน ตุรเคีย และทะเลดำ มีประชากร 3.7 ล้านคน เคยเป็นส่วนหนึ่งของสหภาพโซเวียต ได้เอกราชเมื่อปี 1991

จอร์เจียเคยเป็น “รัฐล้มเหลว” มีคอร์รับชัน “ทุกหย่อมหญ้า” ทุกอย่างเปลี่ยนไปในปี 2003 ที่เกิดการ “ปฏิวัติประชาชน” และขับเคลื่อนด้วยประชาธิปไตย การปฏิวัติที่เรียกสวยงามว่า Rose Revolution

ประชาชนลุกขึ้นต่อต้านคอร์รัปชันโดยไม่ใช้ความรุนแรง มีคาอิล ซาอากาชวิลี ขึ้นสู่อำนาจ ดำเนินการปฏิรูปราชการเต็มรูปแบบ ปลดตำรวจทุจริตทั้งระบบ ปรับระบบราชการใหม่หมดให้โปร่งใส ตรวจสอบได้ ใช้เทคโนโลยี e-Government ลดการสัมผัสตรงกับเจ้าหน้าที่

จอร์เจียได้รับการยกย่องว่าเป็น “กรณีศึกษาการต่อต้านคอร์รัปชันในประเทศรายได้น้อย” ด้วยวิถีทางประชาธิปไตย ไม่ใช่ด้วยรัฐประหาร หรือด้วยอำนาจเบ็ดเสร็จ

จอร์เจียชี้เห็นว่า "ปฏิวัติภาคประชาชน" เป็นไปได้จริง คือการสร้างพลังขับเคลื่อนจากข้างล่างขึ้นข้างบน การรวมตัวของภาคประชาชนทั่วประเทศ ใช้ข้อมูลและข้อเท็จจริงชี้ให้เห็นว่า คอร์รัปชันเป็นต้นเหตุของความจน ความล้มเหลว ความไม่เท่าเทียม และความไม่เป็นธรรมทั้งปวง