歐盟想保護森林，為什麼引起各國反對？《反毀林法》恐將推遲一年上路

11月24日，於亞塞拜然舉辦的第29屆聯合國氣候峰會（COP29），歷經漫長又緊張的談判後終於落幕。儘管近年極端氣候災害頻傳，來自環境的重大危機近在眼前，然而，在各國交雜的經濟利益下，推動任何氣候法案、協議，卻是年復一年地充滿各種阻礙。

推動氣候行動的種種艱難，在歐盟的氣候新法上也同樣可見。2023年，歐盟通過《歐盟防止毀林法規》（EU Deforestation-free Regulation, EUDR），並宣布從2024年12月30日起正式實施。在這項法案中，歐盟希望藉由控管商品的產地，防止有人為了種植商業作物破壞森林。

不過，這項領先全球的法案，自從問世來就受到多方反對；今年年中，在法案即將上路之際，更收到來自歐盟內部與世界各國的阻止，例如美國、德國等大國，都要求法案晚點再上路；東南亞、南美與非洲諸國，則指責這項法案「具歧視性、懲罰力道太強」。

來自內外多方的強烈反對下，歐盟執委會最終於今年10月初，提案推遲法案上路。

究竟這項法案規定了什麼？為什麼會受到各方的強烈反彈？難道所有人都不希望保護森林、同意大肆砍樹嗎？本文邀請美國杜克大學（Duke University）環境管理碩士、曾任地球公民基金會倡議專員的蔡佳昇，帶領小隊員們一起了解「歐盟反毀林法案」究竟是什麼！

歐盟官員：反毀林法先緩緩

今年10月2日，歐盟執委會（EU Commission）提議將《歐盟防止毀林法規》（以下簡稱EUDR）的實施延後一年開始。大型公司遵守該法律的新截止日期，從原本的今年12月30日，延後至為2025年12月30日；較小的公司則延到2026年6月。

毀林是僅次於化石燃料燃燒的第二大氣候變遷原因。據聯合國糧食及農業組織（FAO）估計，1990年至2020年間，全球損失了4.2億公頃的森林，這一面積大於歐盟27國現在的面積。直到現在，全球每年仍持續損失1,000萬公頃的森林土地，且九成來自農牧業擴張。

世界自然基金會（World Wide Fund for Nature，WWF）更發現，歐盟是毀林貢獻第二大的全球經濟體。如果歐盟完全禁絕其境內相關產品的毀林成份，預計將減少16%的毀林面積，以及每年3千2百萬噸的碳排放，相當於8.2座燃煤電廠一年的排放量。

本產品製造過程，沒有任何一棵樹受到傷害

EUDR是一項旨在防止歐盟進出口導致毀林和森林退化的產品的貿易法令。它將禁止貿易商交易從剛砍完樹的土地上取得的七種商品，包括咖啡、可可、大豆、牛肉、棕櫚油、橡膠和木材，以及以其為原料再加工的產品。

該法律要求，所有大型貿易商都必須「盡職調查」（Due Diligence），提交報告證明其供應鏈不涉及毀林。該法案於2022年12月在歐盟議會和理事會通過後，在2023年6月29日生效，原訂在2024年12月開始實施。

各大貿易商不只要做「盡職調查」，相關紀錄還必須公開供大眾檢驗。EUDR要求，所有參與歐盟市場的大型貿易商、供應商， 必須對每種產品進行毀林風險評估，並實施相應策略，降低其毀林可能性。

此外，還須繪製原料供應鏈地圖，細緻程度需達到每項原料來自哪一吋土地，並確認該土地在2020年後是否曾經是森林。最終，貿易商與經營者必須保存並公開其「盡職調查」紀錄至少五年。

企業在做，政府公民都在看

這樣的措施，讓企業必須準備好面對來自歐盟國家及公民的不定期查核。EUDR規定，歐盟國家有執行抽查的義務，且原則上不得提前通知。且各國有權根據毀林風險高低、查核結果，祭出時間不等的禁止進口措施。

公民團體也得以根據EUDR向主管機關、供應商，提出有根據的擔憂（substantiated concerns），要求行政、司法機關介入調查。如果相關從業者經司法證實，真的交易了來自毀林地區的產品，各國政府可以沒收相關收入，並處以該公司年度營業額4%的罰鍰，甚至被禁止進口。

要多做調查，還多一項理由被大眾放大檢視、被處罰，可以想見以營利為主要目的的企業會排斥這項新措施。但此次反彈者所持的主要理由，倒不是不願意做，反而都強調是替小農、歐盟消費者發聲，要求更長的時間進行準備。

可能造成小農與森林的互相傷害

自從2022年12月該法案通過以來，全球各地相關產業和重要生產國，其實已經有整整兩年進行準備。然而過去一年來，各國狀態猶如在悲傷五階段中：有的已經接受現實，有的則還在討價還價。

2023年8月，國際貿易中心（International Trade Centre）執行總裁帕梅拉．庫克-漢彌爾頓（Pamela Coke-Hamilton）稱，該法將帶來「災難性的非預期後果」。帕梅拉認為，如果小生產者因為成本、素養或地理位置，無法取得該法律要求的證明，將變相造成「貧窮⇄毀林」惡性循環的風險。

「（小農）一旦失去市場收購，就會失去收入，然後貧困會加劇，接著毀林也會增加，因為毀林的根源在於貧困。」

最終，大型公司可能只跟玩得起這套規則的農企業合作，帶來非預期的惡果。

開發中國家：受害的都是我們

同時，該法律將根據國家是否具有毀林或森林退化風險，進行不同程度的查核。來自高風險地區的貨物，將有更高比例進入檢查環節。

發展中的出口大國，如巴西、馬來西亞政府，因此稱此法是再次由工業發達國家制定規範，「懲罰」對氣候變遷責任最小的後進國家，鞏固既有發展不平等。

更有祕魯和哥倫比亞外交官警告，此舉將加劇歐洲的古柯鹼問題，因為貧困的秘魯和哥倫比亞農民，將無法證明他們的咖啡或可可不是在毀林土地上種植的，並可能轉而種植古柯葉。

歐盟內部也抗議頻傳

而在今年3月，歐洲農民也在布魯塞爾抗議歐盟綠色政策（Green Deal）。EUDR作為綠色政策的一部分，相當仰賴各國政府各自的執法力度，歐盟農民因此認為，此法僅將防到歐盟的君子，防不了歐盟外的小人。

約20個成員國，包括奧地利、法國、義大利、波蘭、瑞典，同時在歐盟會議要求暫緩實施，強調如在困難未解決下實施，將損害各國國內小農權益。國際上同時有美國紙業公司加入反對，甚至表示若倉促上路，歐盟的尿布、衛生紙將因此短缺。

十年前開第一槍呼籲制定反毀林法案的費恩基金會（Fern Foundation）就一直強調，此法最大的挑戰在於：

「確保可能受到該法規影響的小農，獲得他們所需的具體支持，並確保公司不會將他們擠出供應鏈。」

早起的鳥兒依舊在

儘管反對聲浪不小，供應鏈的各個環節上，仍有許多行動者已採取動作。

例如，阿根廷和烏拉圭已經追蹤牛隻超過15年。而作為世界最大可可出口國之一的迦納，目前已經由政府出資，製作出標有120萬個可可小農經緯度的地圖。該機構表示，今年年底就可以開始標出迦納所有可可豆「從農場到港口」的路徑。

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▲迦納政府與歐盟國家合作，推出可可的生產追溯系統。

象牙海岸政府，則努力向農民發放可追溯身份的電子票卡，允許他們以電子交易，減低加諸生產者的行政負擔同時增加交易透明性。

迦納、象牙海岸、印尼和巴西，都有小農團體發信向歐盟表達支持，表示樂見政策如期上路。巴西小農的信中更提到，違法毀林者將因為無利可圖，減少對森林周遭社區的侵擾。但這些小農也都同時訴求，歐盟應提前評估並定期監測反毀林法案對小農的影響，並適時提供技術輔導與財務協助。

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▲來自巴西的原住民運動領袖艾利安（Eliane Xunakalo）和迪納瑪姆（Dinamam Tuxá），今年3月前往歐盟，表達對EUDR上路的支持。

而雀巢（Nestlé）、瑪氏箭牌（Mars Wrigley）、億滋（Mondelez）和聯合利華（Unilever）等跨國食品巨頭，也都支持這些反毀林規定。大型糧商阿徹丹尼爾斯米德蘭（ADM）則宣布，其大豆油和大豆粉的供應鏈已經準備就緒。

歐盟：意見都聽到了，我們也有在努力！

至於歐盟在配套及說明上也不是全無作為。他們甚至做了一個資訊澄清網頁，希望增加大家對新法上路的信心。

財源方面，歐盟早在2021年第26屆聯合國氣候變遷締約國大會（COP26）中，就已承諾提供開發中國家10億歐元，以促進夥伴國家森林的保護、恢復和永續管理。近年也根據不同國家情況量身打造許多協力方案。

小農輔導方面，他們強調已經有多項歐盟計畫正協助小農接軌，特別是「Team Europe」行動的「永續農業以保森林生態（SAFE）」計畫，已有6,000萬歐元挹注在小農財務和技術支持上。實施超過三十年的「LIFE」計畫也撥補了相關資源，資助護林利害相關人的培力。

國際輔導方面，則有聯合國開發計劃署（United Nations Development Programme）在這兩年舉辦多次合規講習營，幫助秘魯和越南等國建立溯源系統。

目前，延後上路的提議已在歐盟執委會投票通過，歐盟理事會（European Council）也表示支持。之後，提案將送往歐洲議會（European Parliament）談判，待議會批准、於公報上發布後才能生效。

作者／蔡佳昇

杜克大學環境管理碩士，主修環境政策與經濟，關注能源轉型與交通減碳。曾任地球公民基金會山林國土組倡議專員。台中豐原人，現居美東。

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參考資料：
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