【520賴清德就職週年】過去一年解放軍在台海4變化，賴政府國防改革做了什麼？

更新於 05月19日06:03 • 發布於 05月19日04:34 • Abby Huang

總統賴清德去年520就職，中共在3天後對台發動軍事演習，恫嚇意味濃厚，也預示台海在接下來的一年，將瀰漫「兵凶戰危」的氛圍。

《華爾街日報》今年3月發布專文，稱中國武裝部隊已經做好包圍台灣的最充分準備，要切斷台灣與外界的聯繫，試圖迫使其屈服。美國印太司令帕帕羅（Samuel Paparo）今年5月公開演說時也指出，解放軍大幅升高軍事活動強度，已經從「溫水煮青蛙」演變成「快速沸騰」，這些演習讓他「夜不能寐」。

究竟過去一年，台海的情況有了哪些變化？針對中共日益升高的威脅，賴政府又做了哪些改革，是否足以因應？

變化一：戰巡軍機擾台數量達高峰，六成進入我應變區

國防安全研究院中共政軍與作戰概念研究所長歐錫富受訪指出，去年5月以來，中共對台文攻武嚇的技巧更變本加厲，共機、共艦進入台灣應變區架次更多，顯示解放軍的力量越來越大。

根據國防部資料，去（2024）年共機侵擾我防空識別區（ADIZ），達到了前所未有的數量高峰，共機逾越海峽中線的「架次」和「天數」，都創下歷史新高。這不僅違反兩岸之間長期的默契，也對台灣空軍構成重大的軍事威脅，因為共機距離越近，台灣空軍反應與攔截的時間就越短。

2023年，台海周遭出現4606架次共機，進入我國軍應變區還不到四成（1715架次，37.2%），但2024年，國軍在台海周遭偵獲共機5100架次，其中進入應變區的佔比高達六成（3059架次）。

變化二：台海周遭軍艦部署艘次增加一倍

海上方面也不平靜。中共在2022年美國時任眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）訪台之後，常態性在台海周遭部署軍艦，當時一天約有4艘次。但中華戰略前瞻協會研究員揭仲指出，2024年年初台灣總統大選過後，共艦部署台海的數量，已經增加到每天7-8艘次。

揭仲說明，共軍在台海部署軍艦，為的是在接到指令後能立即前往戰術位置，對台進行聯合封鎖。中共的航艦戰鬥群，去年也六次穿越第一島鏈到西太平洋，其中有四次都是在沖繩以南的戰術位置做演習，這個位置距離台灣約500公里，是戰時對台灣東部海空軍發動打擊的戰術位置。

變化三：中共海警船編隊侵擾金門水域成為常態

共艦以外，去年開始，中共藉2月金門近海快艇翻覆事件，派遣海警船於金門禁限制水域進行所謂的「執法巡查」，即便風波落幕後仍未停止侵擾，時常以4船一組的編隊方式，襲擾金馬海域。

國防部在今年發佈的《四年期國防總檢討》中示警，近年中共大量建造海軍與海警艦艇，可相互搭配運用，對台灣重要港口及交通線建立隔離或封鎖區域，阻撓重要戰略物資運輸與商業活動，也可能快速實施封鎖行動，或轉為「正規攻台行動」。

不只有海警船，中共近年也藉海監船、海巡船、漁政船及救助船等公務船對我執行灰色地帶行動。如今年3月，中國科研船「延平2號」於金門東碇島海域進行水下探測作業，不排除假借科研之名，以熟悉戰場環境，以供未來作戰部署參考。

變化四：聯合戰備警巡已常態化、多沒有特殊政治理由

過去中共會藉特別政治事件對台發動軍演或執行海、空軍機艦的「聯合戰備警巡」，除了表達抗議之外，警告意味濃厚，如前總統蔡英文任內，美國時任眾議院議長裴洛西訪台、美國通過《國防授權法》軍援台灣百億美元、蔡在美國與時任眾議院議長麥卡錫公開會面等。不過過去一年，這些軍事行動的時機有了變化。

從去年開始，台海周遭開始出現軍演以外的常態性「聯合戰備警巡」，平均一個月有3-4次。

國防大學中共軍事事務研究所教授馬振坤、安全台灣學會（STA）研究員K. Tristan Tang
今年1月於美國國防智庫「詹姆斯敦基金會」（The Jamestown Foundation）共同撰文，指出中國軍機大幅增加侵台次數，並非僅是為了回應賴總統的言行。

兩位學者分析，共機入侵台灣防空識別區有多重目的，政治上是向賴政府施壓；心理上試圖在台灣社會中灌輸恐懼；軍事上，則為了增強解放軍的作戰能力。

不過兩位學者也指出，雖然中國軍機入侵台灣領空的次數激增，但解放軍東部戰區空軍的指揮調度、後勤保障和裝備維護能力，可能已經達到其最高的和平時期戰備水準。除非建造新的空軍基地或增強後勤支援能力，否則東部戰區空軍在未來一年，可能不會大幅增加進入台灣領空的飛行架次。

學者歐錫富也觀察到，聯合戰備警巡前、後幾天，共機出現在台海周邊的架次會變少。

「聯合戰備警巡有一個週期，週期時間長短沒那麼固定，有時會配合解放軍的訓練，有時也配合政治事件的發展，讓外界去解讀，「我們說這是三戰（心理戰、輿論戰、法律戰）、認知作戰、或者灰色地帶作戰」，歐錫富認為，台灣社會不應用政治事件來過度解釋解放軍行動，如此好像自己跳入中國設下的框架，「就是配合中國演戲」。

賴總統上任以來，有哪些因應作為？

賴總統上任以來最受各界矚目的，是承諾新的一年將優先編列特別預算，讓國防預算達到GDP 3%以上，以展現台灣自我捍衛的決心。

今年我國整體國防預算為6470億元，占GDP約2.45%，學者依此推估指出，要達到此標準，2026年與2027年的「總體國防支出」將分別為新台幣8093億元、8255億元，明年國防支出至少增加1600億以上。

我國國防預算近年大幅增長，不過從蔡總統任內開始，主要都是以特別預算的方式增加。

國防安全研究院國防戰略與資源研究所所長蘇紫雲受訪指出，台灣國防預算以特別預算的形式增加，是因為台灣向來有「重文輕武」的政治文化，政府支出最高的是社福、第二是教育、第三是經濟發展，第四才是國防。

蘇紫雲直言，這樣的權重在當前的局勢來看，「有點像是在沙灘上的城堡」，台灣社福預算超過GDP的3.5%，但國家「沒有生存如何落實福利？」這是其他國家比較不理解的邏輯、認為台灣不重視自我防衛。

蘇紫雲指出，以特別預算的方式增加國防預算，可能會出現的隱憂，「就是不穩定」，特別預算必須要提出新法案，方能進行審查，比如過去為向美國採購66架F-16V戰機，通過的「新式戰機採購特別預算案」，及採購岸置反艦飛彈系統及量產海軍高效能艦艇，通過的「海空戰力提升計畫採購特別預算案」，蘇紫雲認為，不像是年度預算是一個固定的額度，特別預算會讓政策的穩定性受到影響。

蘇紫雲表示，真正的結構問題是我國總預算佔GDP比例偏低，其他民主國家政府支出占GDP大概30％，我國卻只有16％左右，國防預算增加當然有比較多的挑戰，未來要思考修訂預算法的問題。

不過台灣民眾對於提升預算的立場，根據中研院今年所做「美國肖像」民調，雖有超過七成（71.4%）的受訪者同意我國政府提高國防預算，但被問及是否同意透過加稅的方式提高國防預算，結果有近六成（57.6%）的受訪者不同意、僅有37.3%的受訪者同意。另外，超過五成（57.8%）的受訪者不認同「提高國防預算，會讓中國不敢武力攻台」。

不只是增加軍費就夠，學者：國軍仍需要強化無人機作戰能力

美國印太司令帕帕羅今年2月警告，中國對台海的軍事行動已經不僅是「演習」（exercise），更像是「彩排」（rehersal）。我國國防部也多次強調，要警戒解放軍「由演轉戰」。

揭仲指出，為因應解放軍行動升級，過去一年國軍有許多新舉措，包括在今年3月首度實施一週的「立即戰備操演」，強化戰備部隊邊署，甚至讓部隊預先進入戰力保存位置，以便將誤判共軍攻擊發起時間所可能導致的風險降到最低。

揭仲也指出，今年的漢光演習，無論是電腦兵推，或是7月的實兵演練，時間都大幅提升，也演練開火之前中共可能的一些灰色地帶行為，揭仲認為，這些都是因應中共對台軍事活動增加採取的必然行動，方向也都是正確的。

不過揭仲也提出兩點仍不足的地方。第一，國軍仍需要強化無人機和反無人機的能力。

揭仲說明，國防部近年開始重視無人機戰力，接下來3年內，要透過中科院自行製造、採購民間商用無人機做軍事用途、包括部分美國外購，大概要增添5000架無人機，但他坦言，「這是不夠的」，俄烏戰爭一個月雙方要打下約10萬架無人機，「俄烏戰爭小的商規無人機是消耗品，國防部還是當作是有價值的裝備」，揭仲直言。

除了數量，揭仲也提醒，部隊已經開始接收無人機，但各部隊在戰時要如何運用無人機，還未頒布相關指導，相關的準則和戰術，必須盡快推出。國軍對中共無人機的反制能力有限，這個部分也亟待強化。

新武器陸續交付，國軍留不住人成挑戰

揭仲並指出，近兩、三年我國的主戰部隊，志願役官士兵大量流失，部隊的編現比（國軍現員/編制數）從原本85%降到78％多，尤其是作戰部隊編現比，有些甚至不到七成。

志願役流失的可能原因，包括義務役恢復成立新訓單位，國防部各地的後備人員又要大量增加，只好將原有的主戰部隊抽調人力過去，戰訓勤務變重、人員變少，留下來的人負擔更重，以至於期滿就不願繼續待下去。

揭仲認為，國防部今年調高志願役薪水、增加戰鬥部隊的加給金額，都是正確的，但接下來面臨各種戰訓任務增加，漢光演習時間拉長、又有立即備戰操演，未來3-5年全軍又要接收15種主要的作戰系統（比如M1A2戰車、F16V 戰機、100套陸射魚叉反艦飛彈，還有國造武器），怎麼防止志願役人員大量退出軍中，這也是挑戰。

台北醫學大學教授兼通識教育中心副主任張國城受訪指出，我國目前的國防改革，除了加緊籌獲制空、制海武器，沒有其他方法，除了已採購的F16V戰機希望美方能夠趕快交運、形成戰力，另外也希望我國像日本、韓國、新加坡一樣，對美採購F35戰機，一方面是強化我國制空、制海的戰力，也是表現美國支援台灣的明確訊號，這兩件是嚇阻中共最有效的方式。

張國城表示，但美國總統川普（Donald Trump）上任以來，台美關係有很多不確定性，很難預測川普對台軍售、防衛會有哪些新決策，在實質面來講，賴政府能做的有限。

張國城指出，台灣正面臨三個層面的困境「我們要願意買，美國要願意賣，立法院要願意給錢」，目前來看這三個因素未來都是賴政府需要克服的。單獨歸咎在野政黨不通過預算，不能能夠解決所有問題。