重啟核三爭議：一場關乎台灣未來能源的辯證

台灣為一個高度仰賴進口能源的島嶼經濟體，能源政策的制定與執行，關乎國家經濟發展、產業競爭力、民生穩定與環境永續。在邁向「2025非核家園」政策目標下，核能發電逐步退場，當第三核能發電廠（簡稱核三廠）除役，標誌著台灣已是「非核家園」。然而，近來由於全球能源供應鏈的不確定性、地緣政治衝突及氣候變遷帶來的減碳壓力，民眾黨提起重啟核三廠的公投案，使核能議題再次成為社會各界關注的焦點。

核三廠概況與除役現況

核三廠位於屏東縣恆春鎮，是台灣唯一座落於南台灣的核能發電廠，其反應爐型式為輕水壓水式反應爐，由兩部各951 MW的機組組成。核三廠一號機於1984年7月27日開始運轉，並已於2024年7月27日屆期除役；二號機於1985年5月18日啟用，其運轉執照亦於2025年5月17日屆期，並已於當晚解聯、安全停機。

早在2021年台電就將核三廠的除役計畫送至核安會，並於2023年獲得通過，目前計畫已送交環境部等待二階環評審查結果。核三廠除役後，將進入長達25年的除役期，期間將興建第二期室內乾貯設施，並進行廠區除污、拆除反應爐等作業，以處理核廢料儲存與輻射安全問題。台電預計將在2025年12月取得整體除役計畫的官方許可。

關於核三廠的除役成本與延役成本，2018年台電曾評估核三廠延役成本約為新台幣300億元，涵蓋新購燃料、新增乾貯空間、老舊設備維護等費用。然而，環保團體質疑此數字嚴重低估，並指出若參考美國、日本的老舊核電延役案例，並考量通貨膨脹等因素，重啟核三實際成本可能需要耗資新台幣3,900億元，且需耗時5至10年，包括安全評估、零件採購與補強等措施。相較之下，台電在2015年底送交原能會的核一、核二、核三共三座核電廠除役計畫，原估計整體除役經費（包含核廢最終處置）約為3,353億元，但後續重新評估後，總費用預計將增加。這些數據顯示，無論是除役或延役，核電廠的後端處理成本都是一筆龐大且複雜的開支，且其估算方式與實際執行可能存在顯著差異。

福島核災後國際核能政策的因應

2011年3月11日日本東北外海發生芮氏規模9.0的大地震，巨大海嘯重創福島第一核電廠，導致電源全失，冷卻系統癱瘓，引發三座反應爐核心熔毀與氫氣爆炸，釋放大量輻射物質。根據日本官方統計，因核災相關撤離、失溫與壓力導致間接死亡者超過2000人以上。受災地區約有16萬人被迫遷離家園，部分至今仍無法返回。右農漁業損失方面，因輻射污染禁止銷售，損失金額達上兆日圓。即便十多年後，部分國家對日本部分產品仍設有進口限制。日本政府目前投入數千億日圓進行除污、設置圍水牆與冷卻系統。2023年起開始排放處理過的核廢水入海，引起鄰國爭議。福島當地部分區域已開放返鄉，但多數人口尚未回流，完全復甦仍需數十年。

福島核災後，日本全面停用54座核電機組，轉而依賴火力發電與再生能源。然而，燃料進口成本高漲、碳排目標受壓力，加上烏俄戰爭導致能源安全備受威脅，日本政府遂於2022年決定重啟部分核電，並將核電定位為「重要的基載電源」，並要求重啟核電的限制，包括：地震耐震強度需提升、必須設置緊急備援電源與防海嘯設施、地方政府與居民同意、年限超過40年的機組需申請延壽評估。因此，雖然政策轉向支持核電，但實際重啟進度緩慢，目前僅約13座機組運轉中。

全球核電使用大國包括有：美國擁有超過90座核電機組，為全球核電最大國。法國約70%電力來自核電。中國、俄羅斯、韓國、印度等也積極發展核能。311福島核災後，各國也要求強化核電安全措施，如：加強備援電源與防海嘯結構、增設冷卻系統與爐心保護機制、定期進行壓力測試與應變演練。其中，美國與法國多次更新核電規範，並投資於第四代核能技術（如小型模組反應爐，SMR）以提高安全性。

在福島核災後，也有數個國家宣示逐步或完全廢核，如德國在2023年4月關閉最後三座核電廠，結束其核能發電的歷史，並將目標設定在2030年前，將再生能源發電量提高至80%。再如義大利、比利時、瑞士等亦制定核電除役時程。這些國家多以下列方式補足電力：如發展再生能源，如風電、太陽能、生質能。增加天然氣進口（德國大幅依賴俄羅斯，後來受戰爭影響嚴重）。投資儲能與電網升級，提升用電調度能力。建立區域電網互通，跨國買賣電力。

這些國際案例顯示，在能源轉型過程中，核能的地位與角色仍在持續演變，其低碳特性是部分國家考慮的重點。

重啟核三的潛在優點

重啟核三廠的討論，主要基於對台灣能源穩定供應、減碳目標達成以及潛在經濟效益的考量。

1. 穩定電力供應

核能發電具備作為基載電力的優勢，能夠提供穩定且持續的電力輸出，不受天氣條件影響，這對於維持電網穩定性至關重要。在核二、核三廠陸續除役，核四廠不重啟的情況下，工總在2021年的白皮書中指出，到2025年核電將導致660萬瓩的供電缺口。核三廠若能重啟，其1,902 MW的裝置容量將有助於彌補這一潛在的電力缺口，特別是在夏季尖峰用電需求期間。

此外，隨著台灣發展太陽光電與離岸風電等再生能源，其間歇性發電的特性對電網穩定性構成挑戰。太陽光電雖能滿足白天尖峰6小時的用電需求，但夜間尖峰3小時的用電調度仍需其他發電形式支援。核能作為穩定的基載電源，可以與間歇性再生能源形成互補，減少對燃氣機組的依賴，從而提升整體電力系統的韌性與可靠度。這種組合有助於在推動能源轉型的同時，確保電力供應的穩定性。

2. 減緩氣候變遷與空氣污染

核能發電在運轉過程中幾乎不產生溫室氣體，被視為一種低碳能源。在全球應對氣候變遷、追求淨零碳排的趨勢下，核能被部分國家視為實現減碳目標的重要選項。重啟核三將有助於減少台灣對燃煤和燃氣發電的依賴，進而降低二氧化碳排放量，改善空氣品質 。

3. 經濟效益考量

儘管重啟核電廠需要投入大量資金進行安全評估、零件採購與設備補強，但相較於新建一座核電廠，延役現有核電廠的成本通常較低。

核能發電的燃料成本相對穩定，不易受國際燃料價格波動影響，有助於降低台灣對進口能源的依賴，提升能源自主性。這在當前國際能源市場動盪不安的背景下，對於國家能源安全具有重要意義。

重啟核三的潛在缺點

重啟核三廠的決策面臨諸多嚴峻挑戰，其中核能安全與核廢料處置是核心爭議。

1. 核能安全疑慮

核三廠自1984年啟用至今已逾40年，設備老舊是其面臨的一大挑戰。雖然延役需要進行設備維護與補強，但其安全性能仍受到質疑。關鍵問題在於核三廠所處的地質條件。地質學家陳文山教授指出，恆春斷層穿越核三廠廠區，距離核島核心區最近處不到900公尺，這是一個事實存在的地質現象，而非模擬或假設。他強調，核三廠底下的岩盤非常年輕，僅約100萬年，變形與斷層的存在代表這些地質結構仍然相當活躍 。

核三廠的耐震設計與實際地震風險評估存在顯著落差。根據台電2022年的《地震危害與篩選報告－馬鞍山核能發電廠》，核三廠的最大地震加速度高達1.384G，然而當年設計的耐震值僅為0.4G，兩者相差超過三倍多。李錫堤教授警告，如果核三廠遭遇1.384G的強震，將會達到桌椅飛起來、人站不穩的程度，可能導致冷卻管線斷裂，爐心無法冷卻。陳文山教授進一步指出，活動斷層直接穿過廠區，這並非單純的地震問題，而是核能設施根基上的結構性風險，無法透過耐震補強或增加混凝土厚度來解決。他以921地震中被截斷的石岡水庫為例，強調即使是厚達10公尺的混凝土壩體也無法抵抗斷層錯動，因此核三廠區內的圍阻體同樣不可能抵擋。美國和日本的核電政策明確規定，只要斷層穿越核電廠本體，就不允許重啟或延役，這是對自然力量的理解。

此外，台灣位於環太平洋地震帶上，地震頻繁，且核三廠毗鄰南灣，潛在的海嘯風險也需納入考量。儘管台電在核安演習中模擬了地震、海嘯等複合式災害應變，並備有多種水源確保反應爐冷卻，但仍有質疑聲音認為，在極端災害下，廠外疏散與應變能力仍是挑戰。

在烏俄戰爭爆發之前，針對運作中核電廠的直接軍事攻擊，在全球戰爭中幾乎沒有先例，這是核電廠隱性的「不可侵犯性」觀念。但在2022年3月4日，俄軍攻擊並佔領歐洲最大核電廠—札波羅熱核電廠。俄軍隨後在廠區內部署重型軍事裝備，包括自行多管火箭發射器，將該核電廠實質轉變為一個軍事基地。烏克蘭官員抗議俄羅斯意圖將其連接至俄羅斯電網。故烏軍針對札波羅熱核電廠進行多次軍事砲擊，導致訓練中心、行政大樓及核儲存設施周邊區域受損。2024年4月7日，甚至有無人機襲擊反應爐圍阻體圓頂的屋頂，儘管關鍵安全系統未受損，但仍被國際原子能總署（IAEA）視為「核安全和核安保危險的重大升級」。軍事攻擊使著札波羅熱核電廠多次失去廠外電力供應，迫使電廠依賴應急柴油發電機來維持反應爐冷卻系統的運作。2023年6月卡霍夫卡水壩的毀壞，進一步威脅核電廠及其乏燃料冷卻池的水源供應。

國際人道法（如《日內瓦公約第一附加議定書》第56條）確實禁止攻擊「含有危險力量的工程或設施，即堤壩、水壩和核能發電站」，如果此類攻擊可能導致危險力量的釋放並對平民造成嚴重損失。然而，該條款也規定，如果這些設施「為軍事行動提供經常、重要和直接的支援，且攻擊該設施是終止此類支援的唯一可行方式」，則可能失去保護。札波羅熱核電廠的案例清楚表明，核電廠在衝突中是脆弱的，可能成為軍事目標。如今，中共對台的軍武威嚇升高，在衝突中是脆弱的核電廠的破壞，也是我們必須要考量的一個現實議題。

2. 核廢料處置困境

核廢料的最終處置是核能發展中，長期未解的難題，也是重啟核三面臨的最大阻礙之一。

低階核廢料處理現況與挑戰

台灣在低放射性廢棄物最終處置場，至今尚未有縣市同意設置，目前只能暫時貯存在蘭嶼貯存場和三座核電廠區內。蘭嶼貯存場自1982年啟用，原本規劃為中繼站，最終目標是海拋，但1991年國際社會禁止核廢料海拋，這些「暫存」的核廢料只能繼留蘭嶼，至1996年已貯滿約10萬桶低放射性廢棄物。

蘭嶼核廢料貯存場的設置，缺乏與當地達悟族人的知情同意，且多年來族人持續要求遷出核廢料，發起多次反核廢運動。監察院在2024年3月糾正台電與經濟部，指出台電未盡落實蘭嶼低階核廢棄物檢整作業，導致許多廢料桶身嚴重銹腐、扭曲變形，而經濟部也未善盡督導責任。這凸顯低階核廢料管理上的長期問題與社會信任危機。儘管低階核廢料的放射性較低，半衰期較短，工程技術可採淺地層掩埋處置或坑洞處置，但其最終處置場的選址與遷場作業至今仍未有任何實質進展。

高階核廢料最終處置的技術與選址挑戰

高階核廢料主要指核能發電反應爐中用過並耗盡的燃料棒，具有極高的放射性，需隔離靜置數十萬年，甚至百萬年才能降至安全背景值。國際間普遍共識是採用深層地質處置方式，將用過核子燃料或高放射性廢棄物置於地表下約300至1000公尺的穩定地層中，透過多重障壁永久阻滯放射性核種的遷移。目前全球僅有芬蘭的安克羅（Onkalo）處置場進行試運轉，法國、美國、瑞典等國尚在積極推動或建造深層地質處置場。

然而，台灣在推動高階核廢料最終處置，面臨嚴峻挑戰。監察院指出，我國預計耗資近600億元，甚至上千億元的「用過核子燃料最終處置計畫」，最終恐難尋得能保持百萬年地質穩定的處置場址。台灣位處板塊運動活躍的造山帶，地殼的水平與垂直運動每年達公分級的變位。學者專家評估，台灣本島的地質條件，無論是抬升速率過快的山區、地殼鬆弛且地下水深循環的北部地區，或是地震密度最高的花蓮地區，皆不適合做為高放射性廢棄物最終處置場。例如，中央山脈絕大部分地區，百萬年來地殼抬升速度超過每年1公分，若以平均每年1公分計算，一個埋深500公尺的貯存洞穴在5萬年後就會露出地表。

台電的計畫執行至今已逾15年，但其中極為重要的地下實驗室卻一再延遲，對於能否找到符合100萬年安全評估時程的場址存有疑慮。目前，台灣確定最終處置場址最早須到2038年，這還僅是選定場所，而非開始建造。在最終處置場確定前，用過燃料棒只能暫時貯存於核電廠內的用過燃料池或乾式貯存設施中。然而，核一、核二廠的室內乾式貯存設施尚未完成決標，核三廠也尚在修訂招標規範，導致執行進度落後。這使得用過燃料棒持續卡在燃料池中，加劇了核廢料貯存的壓力。

核電廠內的濕式貯存（用過燃料池）或乾式貯存桶，暫時貯存仍有安全疑慮：

濕式貯存（用過燃料池）：燃料棒在剛移出反應爐時，放射性極高，且產生大量熱量，需要水池持續冷卻和屏蔽。如果燃料池受損導致水流失或冷卻系統失效，燃料可能會過熱，導致放射性物質釋放，甚至引發氫氣爆炸或火災，造成廣泛污染。

乾式貯存桶：儘管設計堅固，但直接的攻擊或爆炸仍可能破壞容器，導致局部放射性物質釋放，並可能引發火災。札波羅熱核電廠的經驗顯示，乏燃料貯存設施附近的區域曾遭受砲擊損壞的風險。

除需要考量傳統的核能安全疑慮外，在經歷日本核災和烏俄戰爭後，「反應爐」和「核廢料」是潛在的、脆弱點的戰略目標，更是我們必須重新審視核安全的重要課題。

3. 社會與政治阻力

重啟核三廠的議題在台灣社會引發了強烈的正反意見對立。儘管部分核三廠周圍居民曾表達希望延役的意願，認為核電廠提供在地工作機會，並帶來台電的回饋，但屏東縣政府在2025年6月召開監督核安會議，決議反對核三重啟。會中專家學者強調，地方政府與居民已承擔核三風險40餘年，除役是社會共識與民主程序成果，突如其來的公投是對程序正義與地方權益的挑戰。

「核子反應器設施管制法」的修法，將核電廠潛在運轉年限從40年延長至最長60年，並取消了延役申請的時間限制，為核電廠重啟鋪路。然而，這項修法被廢核團體批評為罔顧核安、黑箱作業。2025年4月，立法院民眾黨團提出重啟核三公投，中選會審議後確定成案，將於同年8月23日投、開票。行政院表示，核三廠執照已到期，沒有直接運轉空間，即使有延役需求，也會以國人安全為優先，進行檢查與評估。核安會也指出，核電廠重啟需滿足核安、核廢料處理及社會共識三大條件，若有安全疑慮可駁回申請。這些都顯示重啟核三不僅是技術問題，更是複雜的社會與政治角力。

過去的公投結果，也反映了社會對核能議題的搖擺與分歧。2018年「以核養綠」公投通過，廢止了2025非核家園的條文，但2021年「重啟核四」公投卻未通過。這表明核能議題在台灣缺乏穩固的社會共識，任何重啟或延役的決策都將面臨巨大的社會阻力與政治挑戰。

重啟核三與發展SMR的利弊比較

在台灣電力轉型與穩定供應的關鍵時刻，是否該重啟核三或發展小型模組化核反應爐（SMR）成為社會討論的焦點。下表列出重啟核三 vs 發展SMR綜合比較表。

表、重啟核三 vs 發展SMR綜合比較表

在電力穩定、能源轉型與社會接受度之間取得平衡，是每一個能源政策選擇必須面對的現實。對台灣而言：

短期（5年內）：儲能、燃氣、電網建設仍是維持穩定電源主軸。

中期（5–15年）：可探索 SMR 技術合作與法規建置，視情況導入測試點。

長期（15年以上）：以再生能源為主軸，搭配彈性小型核電或氫能等新技術。

在非核家園政策既定的前提下，「重啟核三」難度極高；而「發展 SMR」則有潛力作為未來穩定、低碳的電力補充來源，但前提是台灣社會與政策體系必須提早為此布局。

台灣多元化用電的目標達成率與未來展望

台灣能源政策旨在推動多元化發電，降低對單一能源的依賴，並逐步邁向潔淨能源轉型。其中，再生能源的發展是核心目標。根據經濟部能源署的規劃，我國再生能源發電佔比目標為2025年達到15%，並預計在2026年底達到20%。

未來台灣能源轉型組合目標為「非核家園」與「能源自主」，主要策略包括：

再生能源擴大佈建

太陽光電2025年目標為20GW，離岸風電達到5.7GW

發展地熱、小水力、生質能等多元能源形式

天然氣取代燃煤

建設第三、第四接收站，提升氣源穩定性

智慧電網與儲能系統建置

投資大型儲能設施，解決再生能源間歇性問題

智能電表推動分時電價與節能措施

跨區電網強化

中北電力南送系統升級，解決區域性電力不足

用電效率提升與產業轉型

推動高耗能產業節能與用電尖離峰調控

雖然這些措施需高投資與長時間發酵，但能長遠確保能源自主與環境永續，且降低地震與核安風險。

結論

重啟核三廠的議題，本質上是台灣在能源轉型過程中，如何在電力穩定供應、環境永續、經濟效益與核能安全之間取得平衡的重大抉擇。

從優點來看，重啟核三廠能提供穩定的基載電力，有效彌補核電除役後的供電缺口，並與間歇性再生能源互補，提升電網韌性。其低碳特性有助於台灣達成減碳目標，改善空氣品質，並符合部分國際社會對核能作為潔淨能源的再評價。此外，延役成本相較新建電廠為低，提升能源自主性。

然而，缺點亦不容忽視。核三廠設備老舊，且其廠區位於活動斷層上，耐震設計與實際地震風險評估存在顯著落差，這構成嚴重的核能安全隱患。地質學家明確指出，活動斷層穿越廠區的結構性風險，非人為補強可完全克服。台灣並非適合發展核電的地區。更為棘手的是核廢料處置問題，無論是低階核廢料在蘭嶼貯存場的長期爭議與管理缺失，或是高階核廢料在台灣本島難以找到符合百萬年穩定地質條件的最終處置場址，都顯示台灣在核廢料處理上仍面臨技術、社會與政治上的巨大困境。此外，重啟核三也缺乏廣泛的社會共識，面臨地方政府與居民的強烈反對，以及程序正義的挑戰。

台灣的多元化用電目標，特別是再生能源的發展，雖有顯著進展，但仍面臨挑戰。太陽光電與離岸風電的裝置容量持續增長，但要達到2025年15%的發電佔比目標，仍需克服間歇性問題、電網穩定性及基礎設施配套等挑戰。另外，台灣發展小型模組化核反應爐（SMR）的可能性，是否可納入多元化用電選項？

依國際經驗顯示，能源轉型是一條漫長且複雜的道路，各國因應自身條件採取不同策略，但共同點在於對能源效率的提升、再生能源的積極發展及電網韌性的強化。

綜合而言，任何能源政策的重大調整，都應建立在充分的科學評估、透明的資訊公開與廣泛的社會對話基礎之上，以確保國家能源發展的永續性與安全性。

※作者為中台灣教授協會常務理事