中央、地方分錢大鬥法：財劃法卡關 25 年 為什麼一直修不過？
- 《財政收支劃分法》針對直轄市和縣市有著不一樣的稅收分配設計，且歷經「兩都」變「六都」，逾 25 年未曾調整，遭詬病是導致地方財政惡化的主因。
- 賴清德 2017 年擔任行政院長時，曾宣示要啟動財劃法修正，然而隔年稱「因地方大選不利討論」，擇期處理，之後不了了之。今年總統大選結束後，由民進黨繼續執政，國民黨和民眾黨力推財劃法修法。
- 立法院財政委員會上個會期達成臨時決議，要求財政部 9 月 22 日前須提出財劃法版本，民進黨幹事長吳思瑤批評是地方包圍中央搶錢，國民黨立委賴士葆則強調，如果下個會期政府仍未提案，將直接審查現有版本。
- 地方政府財政局處指出，自從 6 月 5 日北上參與立法院初步審查會議後，財政部至今未與地方再有溝通，呼籲政府：近年稅收超收，應把握修法好時機。
- 學者認為，政府過去未明確定義統籌分配稅款和一般補助款的任務，只期待統籌分配稅款兼具「鼓勵地方賺錢」和「填補城鄉財政差距」，反而兩個目的都達不到。他建議地方賺的錢就留在地方，針對財政較窘迫的縣市，再以一般補助款協助即可。
6 月 5 日，立法院大禮堂聚集了各縣市的財政局處代表，他們接力上臺，各自表述地方遭遇的財務困境，並不約而同直指問題的關鍵：25 年從未修過的《財政收支劃分法》。
「新竹市去年上繳國稅 2889 億，我們平均每個市民上繳 63 萬元，全國第一，但是配回的統籌分配稅款及一般性補助款合起來只有 100 億，全國最低。」新竹市政府秘書長張治祥表示。
「南科的產值已經超過竹科，結果它的產值計算是在竹科裡面，這非常不公平，因為衍生的包括水的問題、附近交通的問題，都要投入成本來做建設。」臺南市政府副秘書長殷世熙表示。
「宜蘭好山好水，卻因財政窘迫而沒有好的建設發展，每年分配到的統籌分配稅款，還不足以支應我們基準的財政短差，大概差了將近 30 億。」宜蘭縣政府秘書長吳志宏表示。
「歷經地方改制，直轄市從二都變成六都，但是中央統籌分配稅款的來源依舊是所得稅 10%、貨物稅 10%、營業稅 40%，現行的財源已經無法滿足地方發展的需要。」臺北市財政局長胡曉嵐表示。
臺灣 22 個縣市中，有些縣市可自主運用的財源充足；有些縣市創稅很高，能用的錢卻很少；有些縣市的稅收連政府的人事費都付不出來，高度仰賴中央補助。《財政收支劃分法》（下稱財劃法）針對直轄市和縣市有著不一樣的稅收分配設計，已逾 25 年未曾調整，被詬病是地方財政惡化的主因。
從總統陳水扁、馬英九到蔡英文時代，過去行政院 5 次提出財劃法修正案，全數鎩羽而歸，就算期間經歷新北市、臺中市、臺南市和桃園市陸續升格，修法進度仍停滯。
除了行政院帶頭提案，在這 25 年間，另有 110 個修正案是由個別立委或黨團提出，其中 2002 年時任臺北市長馬英九推動的修法版本，擴大統籌分配款規模 1500 億，並一度在立法院完成三讀，後來行政院長游錫堃覆議成功，財劃法又打回原形。
這部法為何這麼難修？主因在於各地方都希望統籌款的分配能納入對自家縣市最有利的指標，READr 從立法院公報爬梳國會的審查記錄，發現早年因中央釋出的統籌款較少，各縣市針鋒相對。
2007、2008 年的張俊雄版本，首次面臨臺北縣即將升格為直轄市，中央又只願意多給地方 300 億，其餘縣市就擔憂預算會被排擠，例如雲林縣等中南部縣市質疑政院版偏心直轄市及準直轄市，給予其更多經費。時任臺北縣長周錫瑋則批評政府，沒有提供給準直轄市和臺北、高雄一樣多的資源。
2010、2012 年的吳敦義版預計釋出 900 多億，地方因整體可分配的預算增加，比較沒有堅持利己指標應入法，但仍希望中央能盡量協助平衡中南部縣市的發展差異。部分立委也基於其選區的需求提出修正案，像是林岱樺和李應元都曾提案，如高雄市、雲林縣等引進高污染企業的縣市，中央政府應增加預算。不過最後仍因爲地方希望中央再下放更多經費、且雙方對業務分工沒有共識，修法止步委員會審查。
新竹縣財政處長彭惠珠表示，財政部雖然也主張提升財政自主性，但仍希望先解決水平分配問題，再來處理中央的垂直分配，可是各縣市都希望對自己有利的指標能被納入，在這種情況下，還是應先將餅做大，才有可能修法成功。
2017 年底，時任行政院長賴清德曾宣示將啟動財劃法修正，並列為立法院優先法案；不過到了隔年，賴清德改變說詞，稱因為縣市長選舉，政治面的問題不利討論，等年底地方選舉結束後再提出行政院版本，之後不了了之。今年總統大選結束後，由民進黨繼續執政，國民黨和民眾黨便力推財劃法修法，至今立法院共有 20 個草案等待審查，不過未見行政院版本。
在立法院的討論中，立委黃珊珊認為財劃法是中央分配財源給地方的根本大法，行政院必須提出原則性的指標，立委賴士葆於 6 月 19 日臨時提案，要求財政部下個會期開議前（9 月 22 日）送交草案，獲表決通過。賴士葆受訪時強調，「這次我們很客氣，他（財政部）如果再不拿出來，我們就要推了，不管怎麼樣，在野黨的席次多啊！」
有趣的是，縣市代表高喊盡速修法的隔天，行政院長卓榮泰為了「強化行政、立法之間的溝通」，宴請民進黨多名立委，財政部長莊翠雲也應邀入席。關於財劃法進度，民進黨團幹事長吳思瑤會後轉述，在野黨版本的財源跟分配方式歧異都很大，為避免粗糙修法，行政院和民進黨黨團有共識不推修正案。
在野黨對財政部下達提案通牒，吳思瑤受訪時回應，民進黨對財劃法的態度是「不設前提、不設時間表、不是政治操作」，但在野黨完全不符期望，「我希望他們不要把優先法案誤認為是優先馬上過，我們可以優先啟動討論，一起要求中央找出一個合理且可行的方式幫助地方，而不是為了政治目的，地方包圍中央要來搶錢，我覺得那是最壞的一個設想跟操作。」
財劃法是一部規定中央政府可以將哪些人民繳納的稅收分配給縣市政府的法律。稅收分成繳給中央的「國稅」，以及繳給地方的「地方稅」。
財政部每年從國稅中的所得稅、營業稅、貨物稅籌集一筆錢，其中 94% 依不同的比例分配給直轄市、縣市和鄉鎮市；行政院主計總處另外會編列「一般補助款」，依各縣市的基本財政赤字，教育、社會福利與基本設施所需經費，予以補助。也就是說，地方政府每年可以自主使用的預算，是地方稅、稅外收入、中央給予的統籌分配稅款和一般補助款的加總金額。
縣市批評現制不公平的原因之一，在於地方稅主要是與土地相關的財產稅，所以雙北等房地產市場較活絡的縣市，就會獲得較高的收入，南投縣、臺東縣敬陪末座；統籌分配稅則重新分配所得稅、營業稅等國稅，六都分到的經費遠高於 16 縣市，像新竹縣市的所得稅收入較高，配回的金額卻不成比例。
從「自籌財源比例」能看出縣市財政的健康程度。全臺 22 縣市中，有 14 個縣市近 5 年的自籌財源比例低於 4 成，超過 6 成仰賴中央提供的統籌分配稅款和一般補助款，甚至包含六都之一的臺南市。
和非直轄市相比，六都的自籌財源表現較好，統籌分配稅的獲配金額也較高。不過因為統籌款分配的金額多寡，主要取決於直轄市內的公司企業總營業額，桃園市、臺南市多次指出，現制導致工廠和污染留在自家縣市，公司營業登記和分配款卻留在臺北市，需要檢討。
臺北市可說是 6 個直轄市中的財政資優生，近 5 年自籌財源比例平均超過 6 成，影響統籌款分配金額的營利事業營業額也表現亮眼，但臺北市仍認為分配公式需要調整，前臺北市副市長、現任立委黃珊珊表示，目前分配欠缺財政激勵效果，「像臺北市努力發展內湖科技園區、南港軟體園區，招商的成績無法完全反映在統籌款上；有些縣市乾脆就不再想辦法開拓財源，只要兩手一攤、喊窮就好，中央一定會給錢。」
臺北市財政局長胡曉嵐於 6 月 5 日的審查會議也曾提到，現行制度未能將地方努力招商、就業的貢獻與獲得的統籌分配稅款建立明確的連結，建議 40% 營業稅納入統籌款的現制，改為 100%全回歸地方，其中 50% 納入統籌款，50% 按照各縣市的營利事業營業額分配。
相較臺北市的自籌財源穩定，臺南市財政情況顯得困窘，近 5 年自籌財源比例平均僅 37.8%，比新竹縣市、金門縣還差。財稅局代理局長邱寶彧坦言，臺南市是城鄉型都市，多數土地為農業用地，可以建設、開發的腹地受限，就算努力開源，創稅能力還是居六都後段班。
邱寶彧表示，先天條件不佳，加上獲配的統籌款又是六都最少，使得臺南市財政捉襟見肘。他解釋，直轄市統籌款的分配極看重轄內公司企業的產值，臺南市近年推動南部科學園區發展有成，去年南科產值甚至超越竹科，「但這麼多工廠設在這裡，總公司登記稅籍卻在其他縣市，營業額也反映在外縣市。」
南科營業額登錄在北部，不僅讓臺南市無法因南科的產值增加統籌款配額，邱寶彧指出，建設科學園區所需的週邊軟硬體設施，例如水電、交通等，都是沈重的預算負擔。他估算，今年如果納入南科的營業額計算，統籌分配稅款應可增加近 30 億。
非直轄市部分，所有縣市的自籌財源比例都不到 5 成，也就是 100 元的經費中，超過一半必須由中央補助。不過，財政前段班新竹縣市、金門縣遭遇的困境和後段班臺東縣、嘉義縣等不同，前者創稅很高，可是大多都上繳國庫，配回的金額很低；後者則是稅收低迷，高度依賴中央補貼。
新竹市是 16 縣市裡財政表現最好的，過去 5 年自籌財源比例平均約 46.7%，去年國稅繳了近 2900 億，僅次臺北市，但統籌分配稅配回率是全國最低。READr 曾專訪前新竹市長林智堅，其提到 2021 年新竹市創稅全臺第六高，卻無益於增加財政規模，該年統籌分配款僅 47.6 億。
新竹縣的情形和新竹市相似，財政處長彭惠珠表示，去年國稅上繳 900 億，等於每個民眾平均貢獻超過 15 萬給國庫，統籌款配回不到 1 萬。她強調，新竹縣分的錢少，關鍵在於中央分配經費給直轄市時，其轄內公司企業產值是主要的影響因素，但縣市卻不是如此。
彭惠珠補充，縣市獲配統籌款的主要指標是財政赤字情形，只要赤字愈大，就可以獲得愈多的統籌款，「這樣的分配方式讓努力減少財政赤字、創造財源的新竹縣，反而拿到最少的統籌款配額。我們很努力，卻成為一種懲罰。」
她進一步說明，新竹縣創稅千億，結果自籌財源占年度預算僅 3 成，連人事費都不夠付，其餘 7 成都是靠中央補助，「新竹縣不是不會賺錢，而是賺的錢都被中央收走，再用分配的方式發回來，好像變成中央在補助我，為什麼不讓原本屬於地方的稅就留在地方，這樣才符合地方自治的精神。」
雖然統籌款分配金額低的縣市，中央會透過一般性補助款補回來，但彭惠珠強調，「一般性補助款的金額無法預估，也沒有自行努力的空間。」根本之道還是把屬於地方的稅留在各縣市，並藉此機會釐清中央與地方各自該負責的業務，才不會繼續發生「中央請客、地方買單」，或是地方因財政困窘，只好拜託中央支援。
與新竹縣面臨的困境正好相反，臺東縣地處偏遠，國稅和地方稅收入僅 40 餘億，相較之下，今年的統籌分配款加一般補助款約 134 億，是稅收的三倍。然而，財政高度仰賴中央的結果，就是臺東縣現有的補助僅能應付縣政基本支出和配合中央政策，沒有多餘的錢規劃其他縣政。
財經處副處長葉正鶴解釋，自籌財源、統籌分配款加上一般補助款的總額可支應縣府的基本支出，餘下的所剩無幾，多作為中央專案計畫的配合款；錢不夠用，地方就不會利用現有資源，思考該如何創造更多財源，他普遍碰到的鄉鎮公所負責人都變成伸手牌，「碰到縣長就跟縣長要，只要有官員來臺東，他就跟官員要，連修水溝也跟別人要錢，不會自己動腦筋。」
「我們常常在講，向別人伸手多了，就不會自己去想辦法；可是我們都教育小孩子，要手心向下，而不是手心向上跟別人要東西。我是覺得臺東窮歸窮，還是要有自己的志氣。」葉正鶴無奈表示。
他舉例，過去經歷 17 年環評爭議的「美麗灣渡假村」，2020 年由縣府以 6.29 億買回產權，並改稱「杉原灣」。最近完成委外經營招標，將作為文化教育多功能基地，租期 42 年，預計可為縣庫增加逾 6 億的收入。中央若願意下放更多財源，讓縣府有足夠的經費作有利開源的投資，便有助改善當前的亂象。
「中央請客、地方買單」的情況對臺東財政的影響也很大。葉正鶴舉例，最近立法院剛三讀通過，增加地方民代的助理費額度和村里長年終獎金，縣府估算將增加近 1 億的人事支出，幾乎是一年臺東稅收的十分之一。他認為，地方自治既然是憲法保障的制度，中央就不該再主導配置資源的方式。
臺南市財務管理科科長劉易虹也提到，中央為了貫徹政策推行，往往會希望地方也提出預算配合辦理，今年準公托托育補助從每個月 8500 元增加至 13000 元，中央就要求地方需編列配合款，「有時還會要求我們全額吸收，這就是中央請客、地方買單。」財稅局代理局長邱寶彧建議，在財劃法修法前，各縣市老人及幼兒福利政策，應統一訂定標準且全由中央負擔。
中央該拿出多少錢、又該怎麼分給地方，政大財政系教授陳國樑分析，重點在於明確定義中央給地方每一筆錢的目的。依照現制，中央給予地方的經費包括統籌分配稅款、一般補助款和計畫型補助款，財劃法之所以被批評不公平，就是因為政府希望統籌分配稅款能一次達到「獎勵地方財政努力」和「調整地方財政盈虛」兩個目標，結果雙雙落空。
他認為，既然統籌分配稅的財源是國稅稅收的重新分配，縣市上繳的稅款愈多，獲配的金額也應該愈多，如此才能獎勵地方，讓他們更努力賺錢；而針對稅收較少的縣市，中央再利用一般補助款來弭平財政的城鄉差距，進而達到公平的目標。
「所以統籌分配稅款本來就會造成富者益富、貧者益貧，因為這是來自地方的錢，你硬要去把它做平，那地方為什麼要去做努力呢？但中央可以透過一般補助款來強調公平性，讓比較窮的縣市拿多一點，比較有錢的縣市拿少一點，地方就不用擔心說，修法後自己拿到的錢可能會變少。」陳國樑作結。
至於中央請客、地方買單現象，陳國樑表示，上述縣市政府提出的例子，恰恰說明了中央如何長期干預地方自治，然而事權混淆的現況，還包括地方財力有限，持續要求中央負擔勞健保、老農津貼、教育經費等支出。藉由這次修法的討論，中央、地方正好可以各自列出所有的財源和業務，一次把所有的帳攤在檯面上談清楚。
黃珊珊也認同陳國樑的建議，統籌分配稅來自於地方，就該用之於地方；一般補助款是讓中央依照地方的基礎財政缺額，予以補足；計畫型補助款則是由地方自行提出專案補助款申請，中央再評估是否有其必要，「這三條線並行不悖，你不努力（提案）就沒有計畫（型補助款），財政情況很好的也沒有一般補助款，但是屬於你的錢，一毛都不會少。」
地方期待重新設計財源和事權的分配方式，吳思瑤認為，外界對中央集錢權於一身多有誤解，在蔡英文執政期間，地方整體收支賸餘由 2016 年的 41 億，成長至 2022 年的 463 億，各縣市財政已有明顯改善，「為什麼會增加這麼多？因為有很多地方該花的錢，中央都替你花了。這幾年前瞻計畫替地方蓋了多少停車場、運動場，解決了多少問題？這些都不該一起考慮嗎？」
吳思瑤強調，地方要求中央下放財源，也得兼顧事權分工，不能只要多拿錢，卻不處理哪些業務該同時移交。她再以「班班有冷氣」政策為例，時任行政院長蘇貞昌推動全國中小學班班有冷氣，由中央編列預算添購冷氣與電力設備，沒想到地方政府連電費都要求中央補助，「有多少業務該回歸地方？地制法是不是也該一起修？」
臺灣面臨地方改制、且多個縣市出現產業結構的劇烈變化，但財劃法持續鐵板一塊，作為因應，中央政府只好修改相關法規，例如勞健保費全改由中央補助、老農津貼新增的經費由中央負擔等。然而陳國樑指出，修改其他法規反而導致中央與地方的事權更混淆。
此外，一般性補助款是由主計總處每年和地方政府開會討論公式指標、調整算式而來。雖然指標是採縣市共識決，但最終金額的算法由主計總處決定，由於公式複雜，各指標有不同的加權，直轄市和縣市能拿到的金額上下限比例又每年調整，新竹縣財政處長彭惠珠坦言，在補助進來之前，她也無法預估新竹縣能分到多少錢。
在陳國樑看來，一般性補助款目前的分配方式也是便宜行事，「分配辦法是行政命令，主計總處可以自行修改，這讓政府食髓知味，就算不修財劃法，還是有可以變通的方案，而且對政府更有利，可以繼續掌握主動的分配權。」他建議，一般性補助款的分配方式也應納入財劃法。
中央財政集權為何危險？陳國樑解釋，錢與權過度集中在中央，將導致地方政府不再審慎運用預算，「因為當地方花的 100 元，有 80 元是來自中央分配的，他何必精打細算呢？能怎麼浪費就怎麼浪費，反正中央還是會繼續發錢。」
一旦中央掌握地方財政的生殺大權，就會希望地方能配合其政策，而縣市政府為了能順利拿到預算，不管政策是否真為地方所需要，一定是全面配合。陳國樑將此心態比喻為「飛蛾撲火」效應：飛蛾受限於生理結構，遭遇如火焰等人造光源時，必須不斷修正飛行方向，最終飛進光源裡。如同飛蛾被火誤導，地方為了獲得預算，無條件接受中央的政策規劃，卻可能被其誤導，造成更多資源的浪費。
陳國樑強調，中央適度下放財源和事權，可以讓地方財政自主、對經費更加精打細算，也可以讓資源用在更應該用的地方上；而當中央不再需要主導地方如何用錢時，就能專心將預算用在弭平財政的城鄉差距、促進整體社會福利。中央和地方錢與權的角力，不會是零和賽局。
那麼，財劃法今年有可能修法成功嗎？
卓榮泰 7 月初接受質詢時強調：「現行版本足以給予地方幫助、現行版本就是我們的想法。」財政部則在 8 月 1 日邀集 22 縣市討論，財政部長莊翠雲表示，原本地方提出的指標多達 80 幾項，這次的會議順利縮減到 52 項，也確定「人口數、土地面積、營業額、農林漁牧人口和工業人口」五項納入共識。她補充，8、9 月會再找地方政府開會，重點還是在收斂水平指標，會把會議結果提交給立法院。
葉正鶴認為，近年中央稅收持續超收，正是財劃法修法的好時機，只要中央願意下放多一點預算，各縣市確定未來獲配金額只會增加、不會減少，對水平分配的指標就不會太錙銖必較，也會願意和中央重新釐清事權分工，例如由中央來定義何謂重大的事情，「可能是設計一定的金額以上歸中央管、或是影響層面擴及三分之一的縣市就由中央執行，這些都可以討論。」
吳思瑤對於修法仍持保留立場，她認為財劃法牽一髮而動全身，相應的地方制度法、行政區劃法也該一併檢討，「中央和地方的事權該如何釐清？臺灣還需要維持直轄市和非直轄市的差別嗎？還是統一行政區劃就好？這些問題都需要一起討論。」如果修法工程耗時太長，她建議行政團隊可考慮透過其他的行政措施或政策工具，先啟動建設計畫幫助財政弱勢的縣市，同樣也能達到均衡財政差距的目標。
賴士葆則滿懷信心，他強調財劃法修法和藍綠沒有太大關係，之前會卡關是因為中央願意釋出的金額太少，過去的版本從 500 多億到接近千億，22 縣市在水平分配多有廝殺，希望能取得最有利指標；不過今年可望增加的統籌款規模達 3000 至 5000 億，至少確定所有縣市都能拿得比之前多，先求有再求好，相信地方都能接受。
不論是否能修法成功，黃珊珊表示，最重要的是財政部得知道自己不能再閃躲，必須有所回應，不管是提出自己的版本，還是認同卓榮泰的立場、力挺現行的財劃法，或是直接提出中央的財政需求，「下放多少才不會影響政務、不會讓中央痛到不想改」，任何東西都歡迎提出來談。
「這個案子茲事體大，大家都要入局，財政部不要再當局外人。如果你們不表現意見，最後又不參與的話，那是你們的選擇，人民會做判斷的。」黃珊珊說。
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